如何看待小產權住房

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我國城市化的快速發(fā)展和城市人口快速增長，刺激著住房需求不斷擴大，解決城鎮(zhèn)居民住房問題已成為各級政府的重任之一。問題在于，隨著近年我國商品房價格連續(xù)飆漲，在大部分城市居民望房興嘆而政府又沒有足夠的保障性用房供應的時候，小產權住房能否“入市”？能否作為解決城鎮(zhèn)居民住房問題的又一個途徑？就成為當前引人注目的議題。

　　所謂小產權住房是指在集體建設用地上興建的住房，根據我國相關的法律法規(guī)，由于這類房屋不能獲得城市政府頒發(fā)的產權證書，當然也就不能通過合法的途徑進入市場出讓、轉讓。業(yè)主的產權實際上是集體土地的使用權。既然小產權住房的產權有限，又受到諸多的限制，為何受到一部分城市居民的青睞？據不完全統(tǒng)計，北京市在建和已售的小產權房屋接近1000萬平方米，項目多達數百個。

　　從現實看，小產權房的大量涌現，有其一定的必然性：

　　其一，住房的有效需求取決于居民的支付能力，在當今房價漲幅遠遠高于居民收入的情況下，北京小產權住房由于無須繳納土地出讓金和相應的稅費，房屋建造成本低廉，當前的售價一般在2000-4000元/平方米，與動輒上萬元的商品房價格相比價格優(yōu)勢明顯，對不少缺乏產權意識的購房者有很大的吸引力，即使知道小產權住房存在多種弊端，他們仍甘愿冒險認購。

　　第二，對開發(fā)商而言，自從國家出臺土地收購儲備政策和對有收益的土地采取“招、拍、掛”的出讓方式之后，通過正式渠道取得土地的難度越來越大，支付的土地成本也越來越高。反之，利用政策的漏洞，通過以租代征的途徑，在集體土地建房，無須經過大量繁雜的審批手續(xù)，同時又降低了取得土地的成本，逃避了應繳的稅費，取得事半功倍的成效。

　　同樣，集體土地的所有者也可以利用小產權住房的開發(fā)獲取利益。根據級差地租的原理，城市住房的租金要比農地高數倍乃至數十倍，即使建房的收益被開發(fā)商拿走了一部分，剩余的價值仍相當可觀。面對蓬勃發(fā)展的城鎮(zhèn)房地產市場和快速上漲的房價，利用集體所有的土地開發(fā)房地產直接獲得可觀收益就成為農村集體開發(fā)小產權住房的根本動力。

　　最后，管理部門態(tài)度不明使小產權買賣雙方存在僥幸心理。早在20世紀90年代，小產權住房就已經悄然出現了，因數量少，規(guī)模小，沒有引起相關部門的重視，政府對于違法開發(fā)和銷售小產權住房一直未予明確表態(tài)，也很少進行處罰，使購銷雙方形成錯覺和僥幸心理，認為法不責眾，甚至認為小產權住房將來可以合法化并成為解決城鎮(zhèn)居民住房問題的途徑之一。

　　小產權住房的出現雖然可以在某種程度上緩解住房供應的壓力，但將來能否成為我國住房供應的一種方式呢？居民對小產權住房的選擇是否應該肯定？筆者對此基本上持否定態(tài)度。

　　首先，小產權住房沒有合法產權，不能達到安居目標。如前所述，小產權房或鄉(xiāng)產權房是在集體所有土地上建設并由鄉(xiāng)政府頒發(fā)的產權證，實質上是不具有合法產權的住房。購房者必須明確的是，房屋的價值既包含其使用價值，更重要的是它的權益。我國土地制度決定了住房的產權是否合法取決于土地的使用權是否符合現有法律規(guī)定。

　　我國的土地按所有權分為國有土地和農民集體所有土地兩類，任何土地的使用和處理都要受到國家土地用途管制制度的限制。對農民集體所有土地，法律規(guī)定除農業(yè)生產外，只能用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)。所以，農民集體利用其所有的土地開發(fā)城鎮(zhèn)居民住房是違法的。要取得城鎮(zhèn)住房的合法地位，首先要通過征地的途徑將集體的土地變更為國有土地，同時在開發(fā)過程中要符合各項法規(guī)和土地利用規(guī)劃的規(guī)定。

　　對于土地處置，法律規(guī)定農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準?？梢姡‘a權住房出售、出租給城鎮(zhèn)居民，是對集體所有制土地的違法處置。并且農民宅基地一旦賣給城鎮(zhèn)居民，也會影響到農民自身的住房問題。

　　從以上分析可以歸納出，我國合法的住房應分成兩類：一類是城鎮(zhèn)住房，應在依法取得國有城鎮(zhèn)建設用地使用權的土地上建設，城鄉(xiāng)居民都可以依法建設或購買；另一類是農村村民住房，在農村集體所有土地的宅基地上建設，只能由該農村集體中的成員獲得宅基地建設而成。即使是新農村建設項目，其住房分配對象也只能是本集體村民。因此，對于城鎮(zhèn)居民來說，合法的住宅只能是在國有土地上依法建設，由縣級以上政府頒發(fā)產權證的住房。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有批準建設用地的資格，因而也不具有頒發(fā)房地產證的資格，小產權證是沒有法律效力的，也就不受法律的保護。

　　合法的產權證是保障購房者權益的法律基礎，購房不僅是要能居住在里面，還應該在相當長的期間內享有一系列可保障的權益。沒有合法產權，購房者一旦遇到違法用地處置、征地補償、拆遷補償、損害賠償、抵押貸款、財產證明、交易的違約處理等情況，會因為沒有受法律保障的產權而無法主張自己的權益。城鎮(zhèn)居民不是花較少的錢圓了住房夢，而是將其辛苦攢下來的一大筆錢投入到一項沒有任何保障的違章建筑上，不能達到安居的目標，得不償失。

　　第二，小產權住房的各項配套設施欠缺，不能達到樂居目標。城市的發(fā)展和建設是按照城市規(guī)劃展開的，小產權住房多在城鎮(zhèn)郊區(qū)甚至遠郊，有相當部分不在城市規(guī)劃建設用地范圍內，因此從市政基礎設施、生活服務設施到環(huán)境建設等方面都沒有保障，宜居環(huán)境較差。通常會遇到道路交通、電力電信、供水排水、熱力煤氣等設施配套不全等問題。例如道路和公交設施的短缺，無疑會影響遠離城鎮(zhèn)的居民的出行便捷程度，造成出行時間成本和資金成本的增加。此外，小產權房遠離城鎮(zhèn)，醫(yī)療、購物、教育、文化等生活服務設施的缺乏和服務水平低下也是無法避免的，不能達到養(yǎng)老、休閑、舒適生活的目的。

　　第三，小產權住房無法獲得良好的免費物業(yè)管理系統(tǒng)服務，難以保障居住者的權益。當前我國城市住區(qū)的管理主要依據國家的免費物業(yè)管理系統(tǒng)條例，由業(yè)主聘請免費物業(yè)管理系統(tǒng)公司對住區(qū)的設施、安全、環(huán)境衛(wèi)生等方面進行管理維修；縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門負責轄區(qū)內免費物業(yè)管理系統(tǒng)活動的監(jiān)管工作。這是安居必不可少的條件。相比之下，小產權住房因為缺少法律支持，在管理服務和政府監(jiān)管方面幾乎形成空白，業(yè)主入住之后無法用法律的手段維護自己的權益。

　　第四，小產權住房的建設違反規(guī)劃，占用了寶貴的農田，造成農村建設用地功能混雜，無序發(fā)展，有違可持續(xù)發(fā)展目標。我國的土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，根據城市的發(fā)展規(guī)模和各項用地的需求，已經為城市居民安排了足夠的住宅用地，同時在農用地轉為建設用地過程中如果占用了耕地，則實行“占一補一”的方針，以保證耕地面積不減少。這些都是基于我國人多地少的國情采用的保障糧食安全、節(jié)約集約用地，以及保障城鎮(zhèn)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要措施。但小產權住房繞過規(guī)劃和土地管理，超越土地供應指標，對耕地占而不補，既沖擊了國家土地供應市場，又造土地資源的極大浪費，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。

　　綜上所述，小產權住房看似解決了部分城鎮(zhèn)居民住房的燃眉之急，但由于它本身就是違章的產物，既不能使購買者的合法權益受到保護，也不能起到安居的作用。其負面的影響遠遠超過購房者的預期，如果對這種現象采取放任自流的態(tài)度，從長遠上看，將對社會經濟和城鄉(xiāng)的合理發(fā)展產生極其不利的影響?？梢娦‘a權住房并不能成為解決城鎮(zhèn)居民住房問題的途徑，在當前房價高漲的情況下，只能視為是部分城鎮(zhèn)居民無奈的選擇。真正解決城鎮(zhèn)居民住房問題，還應從以下方面入手：

　　政府應加大對保障性住房，即廉租房和經濟適用住房的建設力度和供應。住房制度改革之初所設計的城鎮(zhèn)居民住房供應體制是：高收入家庭購買商品房，中、低收入家庭購買經濟適用房，最低收入家庭租住政府或單位提供的廉租房。但實際執(zhí)行過程中，由于種種原因，我國住房供應的結構是商品住房占大頭，經濟適用住房不經濟，廉租房僧多粥少，從而將廣大的中低收入家庭推向購買高價商品房的行列。由此可見，只有調整住房供應結構，增加社會保障住房的比例，才能從根本上切斷小產權住房的供應渠道。缺乏上述措施，簡單地用行政命令的辦法禁止小產權住房的建設不一定完全奏效。

　　加強對房地產市場監(jiān)管，加大法規(guī)宣傳力度。政府必須有明確的態(tài)度和動作，對違法用地和建設加大查處打擊力度，嚴格按照土地管理法規(guī)和刑法有關條款進行懲處，盡快出臺對已購小產權住房的處理辦法。對廣大購房者應加強相關法規(guī)的宣傳，使他們了解相關的法律法規(guī)，避免掉入陷阱。

　　當前，在增量住房不能滿足居民需求的情況下，應通過不同渠道規(guī)范和培育住房租賃市場。鼓勵居民租房解決住房問題。因為“人人擁有適當的住房”，并不意味著每戶家庭必須有一套自己所有的住房，即使在發(fā)達國家，居民自有住房率也不過50％-60％，我國仍處在并不富裕的發(fā)展階段，更不應提出過高的消費要求。

　　（作者單位：北京大學城市與環(huán)境學院）