專家孫強(qiáng)：電子政務(wù)呼喚IT治理

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盡管IT治理在國內(nèi)已過了概念期，但把IT治理應(yīng)用于電子政務(wù)，確實(shí)是一個難以理解的話題。但另一方面，有人形象地描述了國外的政府的辦事過程：整個辦事過程只需點(diǎn)出三次鼠標(biāo)。電子政務(wù)與人們的生活息息相關(guān)，前端表現(xiàn)出的高效也與完善的后臺有著密不可分的關(guān)系。完善的后臺與治理有著千絲萬縷的關(guān)系。為了揭示成功電子政務(wù)背后的秘密，我們專訪了國內(nèi)知名的IT治理專家孫強(qiáng)先生。    

PChome:孫強(qiáng)先生，您能否介紹一下電子政務(wù)有無實(shí)施IT治理的必要？

孫強(qiáng)：非常必要。這從這樣幾個方面可以看出。

首先是經(jīng)過多年的發(fā)展，我國電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得世人矚目的成就，發(fā)達(dá)地區(qū)電子政務(wù)正從擴(kuò)散期向整合期、融合期邁進(jìn)，政務(wù)業(yè)務(wù)對信息化的依存度大幅提升，推進(jìn)電子政務(wù)又好又快地發(fā)展已成為共識，這為IT治理大發(fā)展提供了前提條件。

其次，這也是我國電子政務(wù)發(fā)展的大趨勢所決定的。

黨的十七大提出了，“建設(shè)服務(wù)型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制。要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)，推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度，完善公共服務(wù)監(jiān)管體系，加快法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政，依法規(guī)范政府職能和行政行為。”而從信息化的意義上講，服務(wù)型政府的時代特征是信息化條件下以公眾為中心的政府職能模式，即國際上所說的電子政府。

這實(shí)際上給電子政務(wù)帶來了新挑戰(zhàn)新機(jī)遇，就是當(dāng)前分別建立在各部門的電子政務(wù)系統(tǒng)如何適應(yīng)和支撐大部制要求的整合或精減行政層次？在行政管理體制改革時期，能否保證政府的服務(wù)能力和服務(wù)水平不會下降或終斷？是否會出現(xiàn)伴隨行政管理體制改革而發(fā)生電子政務(wù)系統(tǒng)的廢棄或重建？這些問題的解決之道，就是從更高層面——IT治理上找出路。結(jié)合我國當(dāng)前電子政務(wù)現(xiàn)狀，迫切需要解決的核心問題是電子政務(wù)內(nèi)生的動力機(jī)制，這就需要我們把績效評估作為發(fā)展電子政務(wù)的動力機(jī)制，即ITGov中國IT治理研究中心正在研究探索的能夠適應(yīng)政府行政管理體制改革中機(jī)構(gòu)不確定性的電子政務(wù)績效評估模式。

PChome: 電子政務(wù)績效評估工作如此重要，關(guān)系到服務(wù)型政府的建設(shè)。我也感到以前電子政務(wù)網(wǎng)站的評估不能完全反映電子政務(wù)績效，那么，您認(rèn)為到底什么是面向服務(wù)型政府的電子政務(wù)績效評估呢？

孫強(qiáng)：電子政務(wù)的績效評估是一項比較復(fù)雜的工作，目前國內(nèi)外都在探索與實(shí)踐中。從電子政務(wù)績效評估的對象和內(nèi)容來劃分，電子政務(wù)績效評估可為綜合評估、項目評估、專項評估和發(fā)展水平評估。從電子政務(wù)績效評估的主體來劃分，可以分為三類：外部評估、內(nèi)部評估和內(nèi)外部相結(jié)合的綜合評估。其中發(fā)達(dá)國家開展的電子政務(wù)績效評估多為前兩種類型，內(nèi)外部相結(jié)合的評估模式通過將上級領(lǐng)導(dǎo)部門監(jiān)管、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和公眾監(jiān)督相結(jié)合，因此更適合向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的我國國情。上述各種類型的電子政務(wù)績效評估，在評估模型、評估體系、指標(biāo)內(nèi)容、評估實(shí)施方法、評估結(jié)果應(yīng)用等方面各有其特點(diǎn)和規(guī)律，對推動電子政務(wù)發(fā)展各有其效果和價值。但作為推動電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展發(fā)展，落實(shí)十七大精神的保障舉措，均有其局限性。

因此，這幾年來我們積極推動服務(wù)型政府視角的電子政務(wù)綜合績效評估的研究與實(shí)踐，ITGov中國IT治理研究中心在總結(jié)研究成果和在若干省市實(shí)踐的基礎(chǔ)上，認(rèn)為服務(wù)型政府視角的電子政務(wù)綜合績效評估是指，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，評估主體通過制定科學(xué)的評估體系和評估模型，運(yùn)用特定的評估指標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)，按照嚴(yán)格的流程，在定量與定性相結(jié)合的基礎(chǔ)上進(jìn)行對比分析，對電子政務(wù)全生命周期的過程和結(jié)果，政府機(jī)構(gòu)績效目標(biāo)的達(dá)成情況及可持續(xù)發(fā)展能力，做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合性評判，分析未達(dá)到目標(biāo)的的原因并提出改進(jìn)建議，以發(fā)揮評估工作的導(dǎo)向性作用，推動構(gòu)建電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。

我們從上述定義中可以看出，政府機(jī)構(gòu)視角的電子政務(wù)綜合績效評估應(yīng)具備以下特征：

1、作為政府機(jī)構(gòu)績效評估的重要組成部分。

2、以建設(shè)服務(wù)型政府評估目標(biāo)為邏輯起點(diǎn)；

3、覆蓋電子政務(wù)規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)維等全生命周期，綜合電子政務(wù)建設(shè)與管理各項工作；

4、利用戴明循環(huán)思想，構(gòu)建“PDCA”評估體系”，形成不斷改善績效的電子政務(wù)績效管理機(jī)制，而不僅僅是指標(biāo)體系的設(shè)定。

PChome:要做好電子政務(wù)綜合績效評估，您認(rèn)為需要注意哪些問題呢？

孫強(qiáng)：電子政務(wù)績效評估是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先需要建立一套科學(xué)規(guī)范的電子政務(wù)績效評估體系，這是一個涉及范圍廣，技術(shù)要求高、考慮因素多的復(fù)雜系統(tǒng)。

具體來說，要解決的關(guān)鍵問題一是要解決電子政務(wù)績效評估體系框架及其必須的組成部分。要形成推動電子政務(wù)發(fā)展的長效機(jī)制，因此構(gòu)建的績效評估體系中評估主體、評估流程、評估模型和評估結(jié)果運(yùn)用等都非常重要。具體而言，評估主體必須具備相應(yīng)權(quán)力，能夠影響被評單位行為向評估主體期望的方向調(diào)整，通過嚴(yán)格的績效考核和評估結(jié)果的透明披露，靠“問責(zé)”的制度化來實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。二是要解決由于各類政府機(jī)構(gòu)的差異性而導(dǎo)致的電子政務(wù)績效差異性問題。要分析影響電子政務(wù)績效的環(huán)境因素，充分考慮各政府機(jī)構(gòu)其環(huán)境和基礎(chǔ)條件的差異，在進(jìn)行電子政務(wù)績效評估時，不僅可以進(jìn)行橫向比較，還能針對不同政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，保持評估的科學(xué)性、公正性和準(zhǔn)確性。三是要解決對電子政務(wù)績效的綜合評估問題。評估要覆蓋電子政務(wù)全生命周期，而不僅是事后評估、系統(tǒng)評估或投入產(chǎn)出評估等。同時，還要綜合評估電子政務(wù)建設(shè)與管理工作。四是要解決電子政務(wù)績效評估結(jié)果發(fā)揮正面的導(dǎo)向性問題。要將評估與監(jiān)管結(jié)合，注重過程的動態(tài)監(jiān)控與閉環(huán)管理，才能發(fā)揮電子政務(wù)績效評估對具體工作的“指揮棒”作用。

PChome:我們明白了電子政務(wù)綜合績效評估的重要性，但是國內(nèi)實(shí)際應(yīng)用這種管理方法的部門多不多呢？

孫強(qiáng)：目前有一些省市已經(jīng)實(shí)施了電子政務(wù)綜合績效評估，從建立電子政務(wù)發(fā)展長效機(jī)制上看，發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

比如某省實(shí)施的評估實(shí)現(xiàn)了以“公共服務(wù)和應(yīng)用績效為核心”的信息化績效評估。不僅包括政府門戶網(wǎng)站評估，更關(guān)注服務(wù)與應(yīng)用、資源整合與利用、管理與保障等方面的綜合績效。將電子政務(wù)績效評估作為抓手，通過發(fā)揮績效評估的“指揮棒”作用，把電子政務(wù)的重點(diǎn)工作如信息資源共享與利用工作落實(shí)到部門、業(yè)務(wù)流程、人員崗位。

前邊咱們談到了評估主體必須具備相應(yīng)權(quán)力，在這個省實(shí)施電子政務(wù)績效評估的過程中，信息辦聯(lián)合省編委辦、省法制辦、省發(fā)改委、省財政廳、省監(jiān)察廳組成電子政務(wù)績效評估協(xié)調(diào)工作組，作為某省電子政務(wù)績效評估的主體，首次建立了電子政務(wù)績效內(nèi)評估的制度環(huán)境支持。由此可以看出，IT治理的理論要求在電子政務(wù)領(lǐng)域一樣是適用的。換句話說，電子政務(wù)同樣需要IT治理。

PChome:我們知道類似于ITIL等IT治理方法也在不斷地更新之中，同時近幾年還不斷涌現(xiàn)出一些新的方法，比如說生命周期管理等方法，那么這些方法和IT治理能形成一些怎樣的關(guān)系呢？

孫強(qiáng)：IT治理和生命周期管理都是一些較新的管理方法，具體到電子政務(wù)領(lǐng)域，這些方法都存在一個具體應(yīng)用的問題，因此我來用一個例子說明這二者的關(guān)系。

還拿咱們上邊說的這個案例來說，這個省的電子政務(wù)績效評估貫穿在電子政務(wù)發(fā)展全生命周期各階段，不同的階段具有不同的關(guān)鍵績效指標(biāo)。它不是后評估。因此，該省電子政務(wù)績效評估指標(biāo)體系充分考慮電子政務(wù)發(fā)展階段和不同政務(wù)部門的業(yè)務(wù)差異，綜合電子政務(wù)的產(chǎn)出、結(jié)果和影響，從而也就能全面、客觀地反映某市各部門的電子政務(wù)績效情況。實(shí)際上，在這里IT治理的方法和生命周期的理論，都得到了應(yīng)用。

PChome:您談到這里，我就又聯(lián)想起了一個問題。這就是象IT治理、生命周期管理等方法，都是一些很新的理論，政府當(dāng)中能熟練應(yīng)用這些方法的人并不多，而基于我國的國情，政務(wù)信息不可能全部向外開放。這時，誰來實(shí)施電子政務(wù)績效評估？再好的理論如果沒有人來應(yīng)用，也只能停留在空想的階段吧。

孫強(qiáng)：確實(shí)可能存在這樣的問題。這個問題可能存在不同的解決方法，在我們談到的上述案例中，是這樣解決的。

這個城市采用的模式是以政府內(nèi)評估為主導(dǎo)，依托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的外評估，內(nèi)外評估創(chuàng)新結(jié)合，既不像某些政府主導(dǎo)的評估和評議工作，完全由政府主管部門進(jìn)行評估，也不完全依賴第三方中介機(jī)構(gòu)。

對于電子政務(wù)建設(shè)來說，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，積極借助社會第三方組織機(jī)構(gòu)的力量是非常重要的。因?yàn)橥ㄟ^這種方式，可以及時引進(jìn)科學(xué)的管理思想，有效遏制電子政務(wù)中許多不正常的現(xiàn)象。

PChome:我們了解到ITIL中提到一個概念，這就是信息系統(tǒng)的實(shí)施在整個生命周期當(dāng)中只占很少的一部分，而其他大部分時間內(nèi)，系統(tǒng)是處于運(yùn)維階段，那么這個原理在電子政務(wù)當(dāng)中是否有應(yīng)用呢？換句話說，電子政務(wù)也需要利用IT治理的原理，進(jìn)行運(yùn)維方面的管理呢？

孫強(qiáng)：我國信息化建設(shè)發(fā)展到今天，正在從大規(guī)模建設(shè)向建設(shè)與運(yùn)維并重轉(zhuǎn)型，下一步肯定要進(jìn)入以“IT與業(yè)務(wù)深度融合、精細(xì)管理”為主要特征的運(yùn)維階段。事實(shí)上運(yùn)維管理已成為當(dāng)前電子政務(wù)深入發(fā)展的新挑戰(zhàn)、新任務(wù)。

我們在全國也確實(shí)看到在些電子政務(wù)系統(tǒng)在運(yùn)維方面存在較大的問題，在持續(xù)可靠提供服務(wù)方面的風(fēng)險已經(jīng)凸顯。

比如多數(shù)單位不能明確規(guī)劃運(yùn)維服務(wù)需求，大部分運(yùn)維項目建議書中沒有明確外包服務(wù)內(nèi)容、外包服務(wù)提供流程、針對各服務(wù)環(huán)節(jié)的人員配備等。

再比如運(yùn)維外包項目總投資額過億元，但只有極少數(shù)單位的合同比較完備，絕大多數(shù)只有2-3頁的總價合同，甚至出現(xiàn)幾千萬的外包合同居然只有一頁紙的現(xiàn)象，外包的范圍、服務(wù)、成本、質(zhì)量、人員、風(fēng)險、安全等要素欠缺。不嚴(yán)格規(guī)范的外包服務(wù)合同，難以對外包商的服務(wù)提供形成法律約束力，外包服務(wù)質(zhì)量難以得到保證。

此外，各單位難以區(qū)分外包服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，更無法對運(yùn)維服務(wù)進(jìn)行績效評價，幾乎所有運(yùn)維項目未引入第三方績效評價機(jī)制，服務(wù)質(zhì)量難以得到保證。同時，眾多的電子政務(wù)項目后續(xù)運(yùn)維服務(wù)由原建設(shè)商繼續(xù)承擔(dān)。很多政府部門網(wǎng)站采用了托管方式。大多數(shù)委辦局的多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)一般委托給一家或兩、三家企業(yè)進(jìn)行開發(fā)維護(hù)，少數(shù)委辦局幾乎每個系統(tǒng)的開發(fā)商都不同，由于缺乏外包商準(zhǔn)入資質(zhì)，造成了參與電子政務(wù)運(yùn)維的企業(yè)多達(dá)數(shù)百家，運(yùn)維企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍雷同，受運(yùn)維服務(wù)資源和能力的限制，服務(wù)水平參差不齊，存在較為嚴(yán)重的質(zhì)量事故隱患。

因此，甲方迫切需要提升管理能力和管理水平，全國電子政務(wù)迫切需要制定電子政務(wù)運(yùn)維管理規(guī)范。這對于保障政府信息安全和業(yè)務(wù)可持續(xù)，改善執(zhí)政水平和提升執(zhí)政能力具有重要意義。ITGov中國IT治理研究中心這兩年來一直致力于這方面的研究與推動工作，和某省政府一起研究制定了電子政務(wù)全流程管理規(guī)范。

PChome:謝謝孫強(qiáng)先生，請您最后在總結(jié)一下IT治理的重要意義。

孫強(qiáng)：治理是管理的基礎(chǔ)，長遠(yuǎn)發(fā)展來看，我國電子政務(wù)發(fā)展需要從制度層面創(chuàng)新思路，這就需要大家一起來關(guān)注IT治理。