薩班斯法案的由來(lái)

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2001年12月，美國(guó)最大的能源公司——安然公司，突然申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，此后，公司丑聞不斷，規(guī)模也“屢創(chuàng)新高”，特別是2002年6月的世界通信會(huì)計(jì)丑聞事件，“徹底打擊了（美國(guó)）投資者對(duì)（美國(guó)）資本市場(chǎng)的信心”（Congress report, 2002）。為了改變這一局面，美國(guó)國(guó)會(huì)和政府加速通過(guò)了《薩班斯法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)SOX法案），該法案的另一個(gè)名稱(chēng)是“公眾公司會(huì)計(jì)改革與投資者保護(hù)法案”。法案的第一句話(huà)就是“遵守證券法律以提高公司披露的準(zhǔn)確性和可靠性，從而保護(hù)投資者及其他目的。”

美國(guó)總統(tǒng)布什在簽署“SOX法案”的新聞發(fā)布會(huì)上稱(chēng)“這是自羅斯?？偨y(tǒng)以來(lái)美國(guó)商業(yè)界影響最為深遠(yuǎn)的改革法案 ”。但由于該法案剛剛通過(guò)不久，其執(zhí)行也不到兩年，現(xiàn)在就來(lái)評(píng)價(jià)該法案的成敗得失，為時(shí)尚早。但是，了解該法案的通過(guò)背景以及該法案制訂過(guò)程中的一些問(wèn)題，對(duì)我們正確認(rèn)識(shí)、把握該法案，從而理性地看待我國(guó)資本市場(chǎng)的相關(guān)事件以及相應(yīng)的對(duì)策問(wèn)題，不無(wú)裨益。

按照美國(guó)國(guó)會(huì)網(wǎng)站對(duì)SOX法案的介紹 ，該法案最初于2002年2月14日提交給國(guó)會(huì)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)(Committee on Financial Services)，到7月25日國(guó)會(huì)參眾兩院最終通過(guò) ，先后有6個(gè)版本，它們分別是：2月14日、4月22日、4月24日、7月15日、7月24日、7月25日，我們現(xiàn)在看到的是7月25日的最后版本。

2002年2月14日提交到眾議院金融服務(wù)委員會(huì)的版本 ，包括13章，主要內(nèi)容集中在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管，如：成立一個(gè)管制機(jī)構(gòu)，監(jiān)督注冊(cè)會(huì)計(jì)師的運(yùn)行；對(duì)該管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行給出一些原則性的規(guī)定；禁止公司官員、董事等相關(guān)人員對(duì)審計(jì)實(shí)務(wù)施加不當(dāng)影響；加快財(cái)務(wù)披露的速度，包括對(duì)內(nèi)幕交易和關(guān)聯(lián)交易的電子披露；禁止在退休和養(yǎng)老金凍結(jié)期間(blackout periods)內(nèi)部人的交易；責(zé)成SEC修改公司信息披露的相關(guān)規(guī)定、設(shè)定最低檢查期，并在指定的日期內(nèi)提交對(duì)分析師的利益沖突、公司治理實(shí)務(wù)、執(zhí)行(enforcement actions)、信貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等的專(zhuān)項(xiàng)研究報(bào)告。與最終通過(guò)的版本相比，第一稿較溫和，不僅沒(méi)有最終定稿所包括的各項(xiàng)嚴(yán)厲的刑事責(zé)任要求，而且，對(duì)會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管相對(duì)較寬松。當(dāng)然，這與該法案起草時(shí)間短有一定的關(guān)系，因?yàn)椋?001年12月2日安然申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，第一稿正式提交的日期為2002年2月14日，這中間還包括一個(gè)月的國(guó)會(huì)休會(huì)期（2001年12月21日至2002年1月22日）。此外，當(dāng)時(shí)世界通信等事件尚未爆發(fā)，社會(huì)輿論對(duì)企業(yè)管理層的態(tài)度還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變 。

從對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)網(wǎng)站的檢索情況看，安然公司2001年12月2日申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院“金融服務(wù)委員會(huì)”2001年12月12日就安然事件舉行第一次聽(tīng)證會(huì)，討論安然倒閉對(duì)投資者及資本市場(chǎng)的影響，作為專(zhuān)家證人出席聽(tīng)證會(huì)的有SEC首席會(huì)計(jì)師、安達(dá)信的首席執(zhí)行官等4人 。國(guó)會(huì)于2002年1月下旬復(fù)會(huì)后，2月4日、5日又召集兩次聽(tīng)證會(huì)，2月14日正式提交第一稿，自2月14日起，眾議院金融服務(wù)委員會(huì)就該法案先后進(jìn)行了多次聽(tīng)證會(huì)，到4月22日列入U(xiǎn)nion Calendar, Calendar  No. 247，并根據(jù)聽(tīng)證情況進(jìn)行了第一次較系統(tǒng)地修訂。4月22日的第二稿與第一稿相比，篇幅增加了將近一倍 ，主要變化是對(duì)公眾監(jiān)督組織（Public Regulatory Organization, PRO）的人員組成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源與獨(dú)立性、具體運(yùn)行等的規(guī)定更加細(xì)致，增加了要求SEC對(duì)公司高管在重新編制財(cái)務(wù)報(bào)表之前六個(gè)月銷(xiāo)售公司證券所得部分進(jìn)行審定并強(qiáng)迫其交出相應(yīng)利得；具體討論了對(duì)安然和安達(dá)信主要責(zé)任人的可能法律行為及其所得的處理；要求美國(guó)總審計(jì)署(GAO)對(duì)投資銀行和財(cái)務(wù)顧問(wèn)在安然、環(huán)球通訊(Global Crossing)失敗事件中的作用、特別是投資銀行從事的純粹幫助企業(yè)操縱現(xiàn)金流以掩蓋其真實(shí)財(cái)務(wù)狀況的行為；要求美國(guó)律師協(xié)會(huì)(American Bar Association)對(duì)其職業(yè)行為示范規(guī)則(Model Rule of Professional Conduct)以及SEC的規(guī)則展開(kāi)研究，討論相應(yīng)職業(yè)道德指南是否有效地指導(dǎo)律師行為并保護(hù)公司股東利益。

第二稿提交后，眾議院的討論非常激烈，4月24日當(dāng)天共提交了5份正式的修改意見(jiàn)，涉及：部分術(shù)語(yǔ)（A001）、要求PRO成員中至少有一人從來(lái)沒(méi)有獲取過(guò)會(huì)計(jì)資格(A002)、責(zé)成SEC對(duì)審計(jì)公開(kāi)上市公司的事務(wù)所要求其不低于一半的收入來(lái)自審計(jì)(A003)、成立一個(gè)聯(lián)邦審計(jì)局以從事證券法所要求的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)(A004)、對(duì)PRO的具體運(yùn)行進(jìn)行討論與限定(A005)。上述修正案只有前兩個(gè)獲得通過(guò)，后三個(gè)都未能通過(guò)。在經(jīng)過(guò)正式討論后，國(guó)會(huì)責(zé)成工作人員進(jìn)行修訂，從而完成了第三稿。第三稿與第二稿相比，變化不大，主要調(diào)整就是PRO成員的組成上，從原來(lái)的兩個(gè)非會(huì)計(jì)人士、三個(gè)會(huì)計(jì)人士，改為一個(gè)從未接觸過(guò)會(huì)計(jì)、兩個(gè)最近兩年未執(zhí)業(yè)，其他就是一些遣詞用句上的調(diào)整。

美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于該法案的記錄表明，從4月25日提交給參議院“銀行、住房與城市事務(wù)委員會(huì)”討論，之后直到7月15日，這之間沒(méi)有關(guān)于該法案討論、修訂的記錄。但實(shí)際上，參議院同期也在進(jìn)行相應(yīng)的立法行動(dòng)。比如，參議院“銀行、住房與城市事務(wù)委員會(huì)”自2月12日至3月20日，共舉行了十次聽(tīng)證會(huì)，討論安然、安達(dá)信事件的原因、影響與對(duì)策。其中，2月14日的聽(tīng)證會(huì)邀請(qǐng)了國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的秘書(shū)長(zhǎng)、主席等就會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的表現(xiàn)形式以及美國(guó)“公認(rèn)會(huì)計(jì)原則”等問(wèn)題作證。3月8日，參議員Dodd提交了有關(guān)重建投資者對(duì)會(huì)計(jì)行業(yè)信任的法案 ，該法案基本思路與眾議院所提交的H3673相似，但增加了有關(guān)會(huì)計(jì)與審計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)師事務(wù)所輪換等提議。

6月25日，參議院“銀行、住房和城市事務(wù)委員會(huì)”主席Sarbanes報(bào)告有關(guān) “公眾公司會(huì)計(jì)改革與投資者保護(hù)2002法案” ，該法案的書(shū)面文本于7月3日正式提交給參議院，7月8至15日的討論中，共收到122份補(bǔ)充或修正提案，最終于7月15日在參議院以97對(duì)0票高票通過(guò)，最終通過(guò)的提案名稱(chēng)為“公司與犯罪舞弊責(zé)任2002法案”或“強(qiáng)化白領(lǐng)犯罪懲罰2002法案”，但參議院同時(shí)將該法案與眾議院提交的HR 3673進(jìn)行合并，成為7月15日的修改稿（第五稿） 。

按照相關(guān)資料的介紹，當(dāng)民主黨參議員Sarbanes早在6月18日宣布將提交一份關(guān)于“公眾公司會(huì)計(jì)改革與投資者保護(hù)法案”時(shí)，參議院內(nèi)部的意見(jiàn)并不統(tǒng)一，共和黨資深議員Gramm不支持該提案。有評(píng)論認(rèn)為，如果不能取得Gramm的支持，估計(jì)該提案2002年內(nèi)都無(wú)法獲得通過(guò)。但6月下旬至7月上旬的一些事件，對(duì)該提案產(chǎn)生重大影響。

其中，影響最大的是2002年6月25日公布的世界通信(WorldCom)38億美元假賬事件。如果說(shuō)，安然、環(huán)球電訊等公司丑聞令美國(guó)社會(huì)震驚，那么，世界通信赤裸裸的假賬令美國(guó)社會(huì)憤怒。6月26日，布什總統(tǒng)承諾要推進(jìn)對(duì)世界通信事件的調(diào)查，并將相關(guān)人員“繩之以法”，7月9日，布什總統(tǒng)專(zhuān)程到華爾街發(fā)表演講，宣布成立由司法部副總檢察長(zhǎng)（Deputy Attorney General）為主席的“公司舞弊懲治工作組”，加大對(duì)公司高管人員涉及舞弊問(wèn)題的刑事責(zé)任。同時(shí)，布什也要求國(guó)會(huì)在7月底休會(huì)前能夠提交讓其簽字生效的法案。這一切，都促成了參議院最后快速通過(guò)對(duì)S2673的審議，并將其并入HR 3673。這樣，修正后的草案篇幅又增加了一倍多 ，內(nèi)容也發(fā)生了較大變化，從原來(lái)的18章壓縮為10章，刪除了對(duì)有關(guān)投資銀行、律師等的討論，將S2673的內(nèi)容與第四稿的內(nèi)容進(jìn)行合并，如第8章“公司及舞弊罪的責(zé)任”(Corporate and Criminal Fraud Accountability)、第9章“嚴(yán)懲白領(lǐng)犯罪”(White-collar crime penalty enhancements)都是直接來(lái)自S2673；將原先數(shù)章討論的內(nèi)容如對(duì)審計(jì)行為的不當(dāng)影響、非法證券收入的測(cè)定與沒(méi)收、內(nèi)部人交易等并入“公司責(zé)任”(corporate responsibility)一章；正式確定監(jiān)管會(huì)計(jì)職業(yè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為“公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)”(Public Company Accounting Oversight Board)，并對(duì)該機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)作加以限定。本次修訂稿基本確立了SOX法案最終版本的基調(diào)。7月17日，參議院任命了由Sarbanes等9名參議員作為該項(xiàng)法案的主要評(píng)議人(conferee)，負(fù)責(zé)與眾議院進(jìn)行溝通，進(jìn)行后續(xù)的修訂。

眾議院同時(shí)也在采取相應(yīng)的行動(dòng)。7月15日，眾議員Sensenbrenner提交了一份關(guān)于強(qiáng)化公司高管層舞弊責(zé)任的議案，16日獲得眾議院高票通過(guò)，通過(guò)的名稱(chēng)為“公司舞弊責(zé)任2002法案”(Corporate Fraud Accountability Act of 2002)，并同時(shí)提交參議院司法委員會(huì)(the Committee on the Judiciary)進(jìn)行討論。該法案最終也并入HR 3673，成為最終法案的第11章。

7月17日，由參議院修改的法案被返回給眾議院。不知是出于對(duì)眾議院榮譽(yù)的維持，還是出于對(duì)自身榮譽(yù)的維護(hù)，Oxley要求全體眾議員一致否決參議院的修改，并專(zhuān)門(mén)舉行一個(gè)會(huì)議（a conference）。當(dāng)天的辯論結(jié)果是：將法案提交會(huì)議討論，同時(shí)，任命了以O(shè)xley為召集人的10位評(píng)議人。此外，眾議院還就該法案的一些具體章節(jié)（如306、904、108、109等）任命了專(zhuān)門(mén)的成員作為評(píng)議人，要求對(duì)這些部分給出具體的修改意見(jiàn)。由于美國(guó)總統(tǒng)布什多次要求國(guó)會(huì)加快立法進(jìn)程，并要求國(guó)會(huì)在8月份休會(huì)前能夠提交一份最終法案讓總統(tǒng)簽署，因此，國(guó)會(huì)參眾兩院都在盡快協(xié)調(diào)雙方之間的差距。自19日起，眾議院的相關(guān)成員與參議院的會(huì)議成員舉行會(huì)議，對(duì)相互分歧進(jìn)行辯論，并于24日完成了對(duì)法案的修改。

7月25日，該修正稿以高票分別在參眾兩院通過(guò) ，7月30日，美國(guó)總統(tǒng)布什簽字，SOX Act正式成為美國(guó)的一項(xiàng)法律。

來(lái)源：中山大學(xué)管理學(xué)院教授、美國(guó)楊百翰大學(xué)富布賴(lài)特訪(fǎng)問(wèn)教授