IT監(jiān)理的局限性及其解決辦法探討

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IT監(jiān)理是信息技術(shù)相關(guān)工程項(xiàng)目監(jiān)理的簡稱，后文中的信息化工程監(jiān)理、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理同義，均簡稱IT監(jiān)理。我國各級政府出臺的監(jiān)理制度主要是針對政府直接或間接投資的政府信息化工程的，企業(yè)信息化工程如果不涉及國家安全或生產(chǎn)安全則未強(qiáng)制要求實(shí)行監(jiān)理。因此，本文主要探討政府信息化建設(shè)工程監(jiān)理中存在的問題。

一、我國IT監(jiān)理制度的出臺背景與建設(shè)現(xiàn)狀

1．解決政府信息化建設(shè)中出現(xiàn)的種種問題是監(jiān)理制度出臺的初衷

信息化建設(shè)水平是衡量一國綜合實(shí)力的重要指標(biāo)之一，因此無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家對信息化建設(shè)都給予了充分的重視，各種信息化工程項(xiàng)目的發(fā)展如火如荼。信息化建設(shè)對于推動經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和人類生活的改善起到了巨大的推動作用。然而信息化項(xiàng)目建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于認(rèn)識和管理機(jī)制建設(shè)的滯后，人們對信息化建設(shè)項(xiàng)目的管理水平還遠(yuǎn)未達(dá)到像管理建筑工程等傳統(tǒng)項(xiàng)目那樣駕輕就熟，信息化建設(shè)項(xiàng)目失敗的例子比比皆是，信息化建設(shè)中出現(xiàn)這樣那樣的問題更是不勝枚舉。有大量的調(diào)查表明，總體上來講，大約70%的企業(yè)IT項(xiàng)目超出預(yù)定的開發(fā)周期，大型項(xiàng)目平均超出計劃交付時間20%~50%，90%以上的軟件項(xiàng)目開發(fā)費(fèi)用超出預(yù)算。

由于對整個信息化建設(shè)的巨大帶動作用，以電子政務(wù)為核心的政府信息化建設(shè)更是備受世界各國的重視。我國政府信息化建設(shè)雖然起步相對較晚，但發(fā)展十分迅速，自1998年提出政府上網(wǎng)工程，到2002年將電子政務(wù)列入我國當(dāng)年落實(shí)的十大科技任務(wù)，特別是國務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組2002年8月“關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見”的出臺，我國的政府信息化建設(shè)一浪高過一浪，各級政府都在緊鑼密鼓地搞規(guī)劃、上項(xiàng)目，一個從中央到地方的電子政務(wù)建設(shè)熱潮正在我國蓬勃興起。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心高級研究員鄧壽鵬預(yù)測：“全國電子政務(wù)建設(shè)市場規(guī)模大約在1800-2000億元之間”。如此大規(guī)模的政府信息化建設(shè)，對政府信息化工程項(xiàng)目的管理提出了一個巨大的挑戰(zhàn)。

目前政府信息化工程項(xiàng)目由于管理跟不上造成的主要問題包括：（1）很多項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量達(dá)不到預(yù)期的要求，如大量軟件系統(tǒng)的功能與實(shí)際要求不相符，建成后無法投入使用或不好用而被最終用戶棄用；（2）很多項(xiàng)目的實(shí)施不能按期完成；（3）很多項(xiàng)目的實(shí)施費(fèi)用超出預(yù)算；（4）絕大多數(shù)項(xiàng)目對實(shí)施完成后的維護(hù)、修改、升級沒有完整的持續(xù)完善規(guī)劃和預(yù)算計劃，把項(xiàng)目實(shí)施完成看作是整個項(xiàng)目的結(jié)束，結(jié)果造成大量的短命系統(tǒng)；（5）項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)，低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重；（6）一些項(xiàng)目招投標(biāo)過程不規(guī)范甚至存在暗箱操作；（7）一些項(xiàng)目的建設(shè)中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

面對上述有目共睹的問題，政府管理部門、業(yè)主、實(shí)施方、研究人員都認(rèn)識到了加強(qiáng)政府信息化項(xiàng)目管理的必要性和緊迫性，但目前普遍認(rèn)為造成上述問題的主要原因是監(jiān)理制度的缺失（鄧波、何忠民，2003；李健，2004；徐全平，葛乃康，2005），因此，政府信息化監(jiān)理制度應(yīng)運(yùn)而生。

2．我國政府信息化監(jiān)理制度建設(shè)的現(xiàn)狀

我國各級政府部門已經(jīng)出臺了一些政府信息化工程監(jiān)理規(guī)定與規(guī)范，如：（1）信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信[2002]570號）及與之配套的《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》和《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工程師資格管理辦法》；（2）國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會2003年頒布了《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》；（3）北京、深圳、浙江省等地方也出臺了類似的信息化工程監(jiān)理實(shí)施辦法。另外，還有早在1995年原電子工業(yè)部出臺的《電子工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定(試行)》。

其中，信息產(chǎn)業(yè)部出臺的《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》最具權(quán)威性，它對信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的定義、范圍和內(nèi)容作了規(guī)定：

定義  信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是指依法設(shè)立且具備相應(yīng)資質(zhì)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位，受業(yè)主單位委托，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)工程監(jiān)理合同，對信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督管理。

范圍  要求5類信息系統(tǒng)工程必須實(shí)施監(jiān)理：（a）國家級、省部級、地市級的信息系統(tǒng)工程；（b）使用國家政策性銀行或者國有商業(yè)銀行貸款，規(guī)定需要實(shí)施監(jiān)理的信息系統(tǒng)工程；（c）使用國家財政性資金的信息系統(tǒng)工程；（d）涉及國家安全、生產(chǎn)安全的信息系統(tǒng)工程；（e）國家法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)理的其他信息系統(tǒng)工程。

規(guī)定所稱信息系統(tǒng)工程是指信息化工程建設(shè)中的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)的新建、升級、改造工程。它涵蓋計算機(jī)工程、網(wǎng)絡(luò)工程、通信工程、結(jié)構(gòu)化布線工程、智能大廈工程、軟件工程、系統(tǒng)集成工程以及有關(guān)計算機(jī)和信息化建設(shè)的工程及項(xiàng)目。
內(nèi)容  監(jiān)理的主要內(nèi)容是對信息系統(tǒng)工程的質(zhì)量、進(jìn)度和投資進(jìn)行監(jiān)督，對項(xiàng)目合同和文檔資料進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系。

二、IT監(jiān)理的局限性

如上所述，我國政府出臺IT項(xiàng)目監(jiān)理制度的初衷是期望解決信息化，特別是政府信息化項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的諸如質(zhì)量不合格、超工期、超預(yù)算等問題。這樣的出發(fā)點(diǎn)無疑是好的，但I(xiàn)T監(jiān)理本身具有局限性，僅僅依靠監(jiān)理無法解決目前信息化項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的種種問題。

1．目前定位的監(jiān)理立場無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)理的公正性

何為監(jiān)理？監(jiān)理是某執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者，根據(jù)相應(yīng)的法律準(zhǔn)則，對其管轄事項(xiàng)范圍的有關(guān)行為主體實(shí)施監(jiān)督、控制和管理；維護(hù)有關(guān)主體的正當(dāng)行為，制止其違法行為；并采取相應(yīng)組織協(xié)調(diào)措施，協(xié)助有關(guān)主體達(dá)到其預(yù)定目標(biāo)。它是協(xié)調(diào)有關(guān)主體行為權(quán)益的最佳運(yùn)行機(jī)制。由此可見，站在公正的獨(dú)立第三方立場，對項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督、控制，并協(xié)調(diào)雙方的工作關(guān)系，是監(jiān)理最主要的職責(zé)，獨(dú)立性是監(jiān)理行業(yè)賴以存在并得以發(fā)展的信條和靈魂。雖然《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》第十條規(guī)定，“從事信息系統(tǒng)工程監(jiān)理活動，應(yīng)當(dāng)遵循守法、公平、公正、獨(dú)立的原則”，但對獨(dú)立性并沒做明確要求。

目前，在實(shí)際工作中對IT監(jiān)理定位的理解主要有兩種觀點(diǎn)：

第一種：站在業(yè)主立場，維護(hù)業(yè)主利益。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在項(xiàng)目實(shí)施中，監(jiān)理單位的實(shí)際作用就是代表客戶對承建單位的活動和成果進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)理報告，并向客戶匯報，當(dāng)然它也可以在客戶的授權(quán)下代表客戶指示承建單位。雖然有客戶、監(jiān)理單位和承建單位三個實(shí)體，但實(shí)際上對承建單位來講，應(yīng)該是兩方的模式，即客戶和承建單位，而監(jiān)理單位是客戶的一部分?？蛻舫鲑Y購買監(jiān)理服務(wù)使監(jiān)理人員在短期內(nèi)成為自己的一部分，用于彌補(bǔ)自己的不足。換句話說，監(jiān)理是社會化分工的產(chǎn)物，是屬于外包服務(wù)的一種（張揚(yáng)，2002）。

第二種：站在第三方立場，為業(yè)主服務(wù)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，IT監(jiān)理方代表業(yè)主利益，保護(hù)投資、控制質(zhì)量、確保進(jìn)度；并站在第三方的立場，公平對待工程各方，確保公正性、公平性、公開性。這種觀點(diǎn)在目前最具代表性，如較早引入監(jiān)理的北京“金網(wǎng)工程”業(yè)主就公開宣稱：“我們對監(jiān)理機(jī)構(gòu)的定位是：獨(dú)立于用戶方和開發(fā)方（主要是開發(fā)方）的第三方，但是站在用戶的立場上。它受用戶方項(xiàng)目辦的領(lǐng)導(dǎo)，它不直接對工程行使決定權(quán)，而是通過全面監(jiān)督開發(fā)方負(fù)責(zé)的工程，發(fā)現(xiàn)問題，定期或不定期地向用戶方提出建議，作為決策依據(jù)。顯然，我們對金網(wǎng)工程監(jiān)理的定位是有別于建筑工程監(jiān)理的。這樣做的一個目的是盡量避免監(jiān)理方直接與開發(fā)方發(fā)生矛盾，造成工作上的障礙”（胡曉陽，2001）。

第一種觀點(diǎn)將監(jiān)理方的立場定位在業(yè)主立場，其錯誤是顯而易見的。正如一些業(yè)內(nèi)人士所指出的，監(jiān)理最大的原則就是公正、科學(xué)、誠信、守法，監(jiān)理方首先是公正、中立的第三方。第二種觀點(diǎn)給監(jiān)理的定位是自相矛盾，不可能實(shí)現(xiàn)，真正的第三方必然是對甲乙雙方都要負(fù)責(zé)的，不可能只為一方服務(wù)。

兩種觀點(diǎn)看似不同，其實(shí)本質(zhì)一樣，都認(rèn)為監(jiān)理是為業(yè)主方服務(wù)的。產(chǎn)生這兩種觀點(diǎn)的根源是相同的：既然監(jiān)理公司是和業(yè)主簽的合同，那么自然就應(yīng)當(dāng)為業(yè)主服務(wù)。其實(shí)這種推理并沒有錯，業(yè)主出錢買的就是能解決IT項(xiàng)目實(shí)施中因自身力量不足而出現(xiàn)的種種問題的服務(wù)，錯的是開錯了藥方，他們實(shí)際需要的是咨詢和代理，而不是監(jiān)理。

2．不是所有的IT項(xiàng)目都符合監(jiān)理的條件

實(shí)施監(jiān)理制度的工程項(xiàng)目必須滿足下列兩個必要條件：

（1）工程質(zhì)量不可測，即所實(shí)施的工程項(xiàng)目，其質(zhì)量無法在驗(yàn)收時進(jìn)行檢測；或工程不可返工，即雖然工程質(zhì)量在事后可以測量，但不可更改，或者說更改需要付出極大的成本。兩種情況都需要通過監(jiān)督建設(shè)過程來控制質(zhì)量。

（2）工程建設(shè)過程不具創(chuàng)造性。一項(xiàng)創(chuàng)造性的工程其過程、結(jié)果都具有較大的不確定性，不可能完全按照既定的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施工程，如實(shí)施監(jiān)理則無據(jù)可依。另外，一項(xiàng)創(chuàng)造性的工程其實(shí)施過程也是知識產(chǎn)權(quán)的形成過程，如對這樣的工程實(shí)施監(jiān)理，實(shí)施方的知識產(chǎn)權(quán)自然無法得到有效保護(hù)。

在《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)理的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)這三類系統(tǒng)中，后兩類系統(tǒng)不滿足上述條件，首先，這兩類系統(tǒng)建成后質(zhì)量是完全可測的，如果達(dá)不到合同規(guī)定的要求系統(tǒng)一般也是可返工的，其次，由于不同業(yè)主需求的差異較大，這兩類系統(tǒng)都是因業(yè)主而異的帶有個性化的解決方案，而且?guī)в袆?chuàng)造性的方案設(shè)計一般也都是由實(shí)施方來完成的，在設(shè)計與實(shí)施不分離的情況下，工程也不滿足非創(chuàng)造性的條件。對于信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，由于往往涉及到地下埋線、墻內(nèi)暗線布置等難以返工的部分，同時這類工程創(chuàng)造性的成分相對較少，實(shí)施監(jiān)理基本具備條件。

總體來說，IT項(xiàng)目中只有一小部分滿足監(jiān)理的條件。IT項(xiàng)目監(jiān)理制度的擁護(hù)者中，很多實(shí)際上是在沒有明白監(jiān)理存在前提的情況下，不分青紅皂白地照搬建筑工程的建設(shè)模式。

3．咨詢、監(jiān)理、代理共同發(fā)揮作用才能有效解決目前政府信息化中出現(xiàn)的種種問題

歸納起來，人們期望監(jiān)理制度解決兩類問題：①解決因業(yè)主方IT技術(shù)力量不足而導(dǎo)致的種種問題。如前期需求不明確、要求不確切；中期質(zhì)量不能把關(guān)；后期項(xiàng)目驗(yàn)收無能力等。②解決因?qū)?shí)施方缺乏監(jiān)督機(jī)制而導(dǎo)致的質(zhì)量不合格、超工期、超預(yù)算等問題。這樣的初衷無疑是好的，問題是監(jiān)理不是萬能的，指望監(jiān)理包醫(yī)百病是不現(xiàn)實(shí)的。

導(dǎo)致政府信息化項(xiàng)目出現(xiàn)種種問題的根源（深層次原因）大致有三個方面：一是認(rèn)識誤區(qū)，如重硬輕軟、重技術(shù)輕管理、重建輕用、重建設(shè)輕完善；二是自身IT力量不足；三是項(xiàng)目管理機(jī)制不完善。下表簡要分析了3方面原因是如何引起前述問題的，并提出了解決思路。

表1導(dǎo)致政府信息化項(xiàng)目種種問題的根源