劉士林：城市群規(guī)劃不等于“經濟”和“交通”規(guī)劃

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上海交通大學城市科學研究院院長 劉士林

作為近幾年《中國城市群發(fā)展報告》的負責人，上海交通大學城市科學研究院院長劉士林更多關注于以“世界級城市群”為中心的現(xiàn)代城市建設研究。他認為，我國新型城鎮(zhèn)化的主導模式塵埃落定，既不是“小城鎮(zhèn)”也不是“大都市”，而是以區(qū)域中心城市為主的“城市群”為基調。在這個背景下，涵蓋全國的城市群規(guī)劃已是勢在必行。

城市群建設“體系化”

Q：目前，面對2015年GDP預計7%的增速，中國人口紅利正在進一步消退，同時“城市群熱”正進一步興起，城市建設怎么向“城市群”建設轉變?

劉士林：中心城市和城市群的關系，主要可以分為惡性循環(huán)的初級階段和良性循環(huán)的高級階段。在初級階段，中心城市和城市群主要是矛盾和斗爭關系，而在高級階段，則是互補與和諧關系。在當下，我國的中心城市，或者說城市群的首位城市和其他城市的矛盾沖突比較大，說明我們的大都市和城市群都處在低層次的對立階段。一旦發(fā)展到高級階段，首位城市和城市群就會水乳交融，也可以說，真正成熟的“大都市”就是“城市群”。反之，發(fā)育良好的“城市群”就是“大都市”。一個理想的大都市必然是以城市群的形態(tài)出現(xiàn)，

在城市群成為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的大背景下，過渡也會有兩種，一種是主動轉型發(fā)展，另一種是在付出很大代價之后“洗心革面，重新做人”。從城市到城市群，是一次新的升級，如果不能有自覺意識并轉變發(fā)展方式，一些現(xiàn)在看起來還不錯的城市，在不久的未來很可能成為被邊緣化。

面對經濟增長放緩、人口紅利降低的現(xiàn)實，必須要引起足夠的重視。在“單體城市”發(fā)展模式中，也有很多資源和政策由于配置不合理，而被低效使用，沒有發(fā)揮出應有的作用。城市群意味著可以在更大區(qū)域內實施資源和政策的有效配置，因而有理由相信，如果城市群規(guī)劃做得好，就有可能彌補經濟和人口問題的負面影響。

Q：推進城市群建設，重點是將城市放在一個體系里發(fā)揮作用，應該重點發(fā)展什么方面?比如區(qū)域性產業(yè)、基礎設施建設等。

劉士林：這主要涉及到城市群基礎理論研究。根據(jù)我們的研究，城市群主要有兩種模式，一是傳統(tǒng)以經濟、交通和人口為要素的“經濟型城市群”，二是重文化、生態(tài)和生活質量的“文化型城市群”。理想的城市群在本質上是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產業(yè)分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協(xié)調機制的城市共同體。

目前，在國家長三角和珠三角規(guī)劃中，城市群規(guī)劃很大意義上等同于“經濟”和“交通”規(guī)劃。這種片面化和簡單化的傾向，必須引起重視并得到糾正，否則很可能在城市群之間形成更大規(guī)模的“同質競爭”和“結構趨同”。這與城市群的本義—建立區(qū)域內合理的層級分工體系及解決單體城市間的惡性競爭—是完全背道而馳的。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的必然

Q：我國城市群規(guī)劃正在緊鑼密鼓地編制。國家發(fā)改委將編制全國性的城市群規(guī)劃，并于今年年底前報送國務院審定。你如何看待國家啟動跨省區(qū)城市群規(guī)劃編制?

劉士林：城市群是當今世界城市發(fā)展的主流和大趨勢。“十一五”規(guī)劃首次提出“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，到《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》最終明確“把城市群作為主體形態(tài)”，我國新型城鎮(zhèn)化的主導模式得以塵埃落定。在這個背景下，由國家發(fā)展改革委牽頭制定在范圍上涵蓋全國的城市群規(guī)劃已是勢在必行。

跨省區(qū)規(guī)劃很自然的，因為城市群本就有以城市協(xié)同發(fā)展打破行政區(qū)劃壁壘的特點，同時，這和國家十分強調的“政府”和“市場”要劃清界限的行政體制改革思路，也是高度一致的。在這個新常態(tài)下，相關阻力可能會減少許多。

Q：“城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”與“城市群發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”之間的概念和特征區(qū)別?尤其是對于北上廣深這樣的大都市來說。

劉士林：二者還是有區(qū)別的，從表面上看，這可以稱為“單體城市”與“城市共同體”的差別，前者的最高境界是在空間、交通、人口、經濟、金融、文化等方面發(fā)展為具有“寡頭”性質的“大都市”，后者的最高境界是建成合理的城市分工和層級體系、“一榮俱榮、一損俱損”性質的“城市群”。從大城市向城市群發(fā)展，是一個全球性的趨勢。20世紀60年代以來，“單體城市”對外加劇了城市之間的“同質競爭”，造成區(qū)域內資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置，對內激化了城市內部的“惡性博弈”，直接損害了城市社會應有的公平、正義及人的精神生態(tài)，不斷受到質疑、修正和摒棄。

對于北上廣深這樣的大都市來說，必須意識到，原來那種“與鄰為壑”、“各自為戰(zhàn)”的發(fā)展方式，是不成熟的城市化初級階段，而勇于承擔區(qū)域一體化的職責，才是走向成熟、走向城市化高級形態(tài)的基本特征。

以戰(zhàn)略眼光編制規(guī)劃

Q：我國經濟發(fā)展必須要求城市群發(fā)揮出集群效應，如何確定它們的發(fā)展目標、開發(fā)方向、空間結構，以及城市群內各城市的功能定位和分工、重大基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境治理、協(xié)同發(fā)展體制機制等。

劉士林：在理論上，這個問題并不復雜，要規(guī)劃好城市群的層級體系和分工機制，必然要協(xié)調好環(huán)境、人口、經濟和文化的關系。我國城市群規(guī)劃和建設來得太快、體量太大，最重要的是，我國的城市群規(guī)劃不可能脫離國內國際的兩個大背景，特別是改革開放深水期和國際環(huán)境的復雜多變。所以如何在一個規(guī)劃中把如此眾多的數(shù)據(jù)、層級、關系、需求、矛盾處理好，就絕不是一件容易的事情。

要想統(tǒng)籌兼顧好這些方方面面，我國城市群規(guī)劃應該分兩步走，即在具體的規(guī)劃之前，先做一個具有“總規(guī)”性質的《中國城市群戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》。

戰(zhàn)略規(guī)劃的對象和內容不應該是常規(guī)性的，常規(guī)性的都沒什么戰(zhàn)略價值和意義，它特指那些影響城市發(fā)展的主要、關鍵、深層次的問題和矛盾。戰(zhàn)略規(guī)劃不僅要先于城市規(guī)劃，也比城市規(guī)劃更重要，直接決定了未來社會資源和政策的配置，以及是不是可以搶得先機。

Q：目前，在經濟全球化下，國家正在進行發(fā)展轉型以及快速城市化，我國城市群在這些背景下正在快速形成，你估計要多久才能出現(xiàn)“世界級城市群”?

劉士林：單純從經濟指標看，在2013年長三角經濟總量就超過了紐約城市群。盡管我國城市群的數(shù)量和規(guī)模已為數(shù)不少，經濟體量也足夠大，但卻普遍存在著諸如發(fā)育不足、發(fā)展不平衡以及在城市文化軟實力和城市生活方式資產上遠遠落后于西方發(fā)達的城市群等問題，尤其是文化上的落后，在當下正變得越來越重要和突出。

為此，國家“十三五”規(guī)劃中應當明確提出“文化型城市群”戰(zhàn)略，完善我國城市群走文化轉型發(fā)展道路的頂層設計，協(xié)調城市群的交通、經濟、人口增長和文化、生態(tài)、生活質量改善的矛盾沖突，轉變業(yè)已形成的“經濟型城市群”發(fā)展模式。