借鑒國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)工程質(zhì)量管理體制改革

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建設(shè)工程項(xiàng)目是一種特殊產(chǎn)品，不管它是由誰(shuí)來(lái)投資，它的擁有者、使用者是誰(shuí)，它的質(zhì)量水平高低、好壞都事關(guān)社會(huì)的公眾利益和公共安全。因此，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家，還是在發(fā)展中國(guó)家，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、業(yè)主及其相關(guān)的企、事業(yè)單位對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的管理和監(jiān)督都是一樣的。
　　一、國(guó)外建設(shè)工程質(zhì)量管理體制運(yùn)行模式
　　建設(shè)體制相適應(yīng)，大多數(shù)政府的建設(shè)主管部門都把制定住宅、城市、交通、環(huán)境建設(shè)和建筑業(yè)質(zhì)量管理的法規(guī)和監(jiān)督執(zhí)行作為主要任務(wù)，并把大型項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目作為質(zhì)量管理監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。他們都非常重視發(fā)揮社會(huì)上各種專業(yè)人士、組織(學(xué)會(huì))和行業(yè)協(xié)會(huì)在建設(shè)市場(chǎng)中的專業(yè)管理作用，政府主管部門通過(guò)審核和認(rèn)可，授權(quán)或委托這些組織和機(jī)構(gòu)，將相應(yīng)的政府職能向民間和半官方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，實(shí)行對(duì)專業(yè)人士教育培訓(xùn)，考核注冊(cè)制度，充分發(fā)揮建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、建造師等各類專業(yè)人士的作用，對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施階段的質(zhì)量進(jìn)行直接的監(jiān)督管理。
　　他們的普遍做法是依據(jù)法規(guī)，建立項(xiàng)目許可制度，承包商、供應(yīng)商的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，生產(chǎn)過(guò)程檢測(cè)、認(rèn)證制度，竣工后經(jīng)審核頒發(fā)使用許可證制度等，對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量形成全過(guò)程進(jìn)行管理。
　　在對(duì)具體建設(shè)工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督的模式上，這些國(guó)家和地區(qū)的承包商都按照“誰(shuí)設(shè)計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)施工誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則實(shí)行質(zhì)量自控，業(yè)主普遍采用委托工程咨詢(監(jiān)理)公司對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督控制的做法。為了提高監(jiān)理工作的有效性，不少國(guó)家的業(yè)主往往委托在工程競(jìng)標(biāo)中的失敗方作為該工程的監(jiān)理單位。而政府是否介入政府投資的公共工程以及民間投資的工程質(zhì)量的具體監(jiān)督檢查，即政府主管部門是否直接參與微觀層次的工程質(zhì)量監(jiān)督檢查控制，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的情況不盡相同，歸納來(lái)講，大致有三種模式：
　　第一種是“法國(guó)模式”。主要表現(xiàn)在政府主管部門不直接參與工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督檢查，而是主要運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)手段，促使建筑企業(yè)提高工程質(zhì)量。例如法國(guó)實(shí)行強(qiáng)制性的工程保險(xiǎn)制度。按照法國(guó)的建筑法規(guī)《建筑職責(zé)與保險(xiǎn)》的規(guī)定：凡涉及工程建設(shè)活動(dòng)的所有單位，包括業(yè)主、總承包商、設(shè)計(jì)、施工、質(zhì)檢等單位，均須向保險(xiǎn)公司投保，而保險(xiǎn)公司則要求每項(xiàng)工程在建設(shè)過(guò)程中，必須委托一個(gè)質(zhì)量檢查公司進(jìn)行質(zhì)量檢查，并給予投保單位可少付保險(xiǎn)費(fèi)的優(yōu)惠。法國(guó)的質(zhì)量檢查公司在營(yíng)業(yè)前，必須取得由政府有關(guān)部門組成的委員會(huì)審批頒發(fā)的證書(shū)，并每2—3年須經(jīng)發(fā)證機(jī)構(gòu)復(fù)審一次。為了保證質(zhì)量，檢查公司能保持其第三方客觀公正地位，質(zhì)量檢查公司不得在國(guó)內(nèi)參與除質(zhì)檢以外的任何商業(yè)活動(dòng)。質(zhì)量檢查公司在接受工程項(xiàng)目的質(zhì)量檢查任務(wù)后，從工程的設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)階段開(kāi)始，直到工程竣工，最后提交工程質(zhì)量評(píng)價(jià)報(bào)告送與工程建設(shè)的有關(guān)各方。法國(guó)的質(zhì)檢公司均配備完善的檢測(cè)設(shè)備，以保證質(zhì)量檢驗(yàn)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。
　　第二種是“美國(guó)模式”。主要表現(xiàn)在政府主管部門直接參與工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督和檢查。在美國(guó)，政府參加工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督檢查的人員分為兩類：一類是政府自己的檢查人員；另一類是政府臨時(shí)聘請(qǐng)或要求業(yè)主聘請(qǐng)的，屬于政府認(rèn)可的外部的專業(yè)人員。這類監(jiān)督檢查人員都直接參與每道重要工序和每個(gè)分部分項(xiàng)工程的檢查驗(yàn)收，由他們認(rèn)定合格后，方可進(jìn)行下一道工序。對(duì)工程材料、制品質(zhì)量的檢驗(yàn)都由相對(duì)獨(dú)立的法定檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)，在所有監(jiān)督檢查中，又以地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)的隱蔽工程作為重點(diǎn)。
　　第三種是“德國(guó)模式”。主要表現(xiàn)在政府部門對(duì)工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督實(shí)行間接管理。德國(guó)政府對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，主要采取由州政府建設(shè)主管部門委托或授權(quán)，由國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)監(jiān)工程師組建的質(zhì)量監(jiān)督審查公司，代表政府對(duì)所有新建工程和涉及結(jié)構(gòu)安全的改建工程的質(zhì)量實(shí)行強(qiáng)制性監(jiān)督審查。在工程質(zhì)量檢查中，對(duì)工程材料的檢測(cè)，一般由承包商負(fù)責(zé)送到國(guó)家認(rèn)可的工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)。當(dāng)發(fā)生工程質(zhì)量或業(yè)主與承包商對(duì)工程材料、施工質(zhì)量發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由質(zhì)監(jiān)工程師委托國(guó)家認(rèn)可的工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，檢測(cè)費(fèi)用由承包商、業(yè)主或質(zhì)監(jiān)公司中的責(zé)任方負(fù)擔(dān)。
　　上述國(guó)家和地區(qū)政府主管部門在參與工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的環(huán)節(jié)中，美、德等國(guó)都通過(guò)法律的形式明確了工程設(shè)計(jì)審核制度。工程設(shè)計(jì)審核由政府主管部門負(fù)責(zé)，作為核發(fā)施工許可的重要內(nèi)容之一，政府主管部門通常都委托國(guó)家認(rèn)可的專業(yè)工程師或技術(shù)審核工程師，對(duì)由業(yè)主負(fù)責(zé)提交的設(shè)計(jì)圖紙和設(shè)計(jì)計(jì)算書(shū)等設(shè)計(jì)文件及資料進(jìn)行審核。另外，政府主管部門負(fù)責(zé)對(duì)工程質(zhì)量實(shí)施的具體監(jiān)督檢查中，主要依靠的是政府主管機(jī)構(gòu)組織以外的各種專業(yè)人士，這樣的做法一方面可使政府機(jī)構(gòu)比較精簡(jiǎn)，另一方面，由專業(yè)人員參與監(jiān)督檢查可以保證監(jiān)督檢查工作的高效和準(zhǔn)確，同時(shí)，為了確保被授權(quán)或委托的專業(yè)人士能真正代表政府實(shí)施對(duì)工程監(jiān)督檢查的公正性和權(quán)威性，政府有關(guān)部門對(duì)這些人士資質(zhì)的認(rèn)可和管理都有十分嚴(yán)格的要求。一旦這些專業(yè)人士在工作中發(fā)生拘私舞弊、濫用職權(quán)、收受賄賂或嚴(yán)重失誤，都將終身取消執(zhí)業(yè)資格，因此，這些專業(yè)人士亦十分珍惜自己的執(zhí)業(yè)崗位，在工作中能盡職盡責(zé)、忠于職守。
　　二、我國(guó)目前建設(shè)工程質(zhì)量管理體制及其弊端
　　我國(guó)目前的建設(shè)工程質(zhì)量管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上逐步建立和完善形成的，其主要特征表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在組織體系上，實(shí)行了政府監(jiān)督、第三方認(rèn)證、企業(yè)自控的管理體制，并建立了相應(yīng)的省、地市、縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)。二是在管理制度上，建立和完善了以工程建設(shè)參與各方的質(zhì)量責(zé)任制為核心的管理法規(guī)和規(guī)章。三是在管理方法上，運(yùn)用了全面質(zhì)量管理方法，實(shí)行了不僅管工程項(xiàng)目結(jié)果，同時(shí)更重視管質(zhì)量形成過(guò)程和影響質(zhì)量因素等諸方面。四是推行了建設(shè)監(jiān)理制。改變了過(guò)去靠行政命令進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的管理方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)工程項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、投資目標(biāo)進(jìn)行有效的控制，轉(zhuǎn)變了政府在工程建設(shè)中的職能，極大地避免了工程建設(shè)施工中的偷工減料、粗制濫造等問(wèn)題的發(fā)生。以上體制的運(yùn)行對(duì)我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量的穩(wěn)定和提高起到了積極的作用。
　　但是，現(xiàn)行的建設(shè)工程質(zhì)量管理體制還處于破[日立新的發(fā)展過(guò)程中，存在整體水平不盡如人意的狀況，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
　　一是工程建設(shè)體制仍存在著政企不分，政出多門的狀況，由此形成的局部封閉管理導(dǎo)致許多工程的業(yè)主、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和質(zhì)量監(jiān)督站來(lái)自同一系統(tǒng)，隸屬于共同的主管部門，這種管理格局基本上是一種內(nèi)部的監(jiān)督體系，很難實(shí)行嚴(yán)格的、公正的監(jiān)督，不利于形成有效的制約機(jī)制。