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公共管理基本問(wèn)題初探
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摘要:公共管理(學(xué))的發(fā)展,需要我們對(duì)公共管理的主體、客體和方法等基本問(wèn)題作更進(jìn)一步的研究和探討,尤其要注意我國(guó)公共管理與西方公共管理的本質(zhì)不同。公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn),決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢(shì)。我國(guó)公共管理要堅(jiān)決貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則;要立足中國(guó)國(guó)情,用馬克思主義理論建構(gòu)有中國(guó)特色的公共管理學(xué)體系。近年來(lái),國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公共管理的一些相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討,取得了可喜的成績(jī)。但是,總體上看,公共管理對(duì)我們還是一個(gè)新課題,公共管理學(xué)科發(fā)展還處在起步階段,對(duì)于公共管理領(lǐng)域的一些基本問(wèn)題,如公共管理的主體、客體和方法,仍然需要做更進(jìn)一步的研究和探討。
一、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)
公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理,沒有公共事務(wù),就沒有公共管理。所以,研究公共管理,首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問(wèn)題。
在西方,公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對(duì)的概念,是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講,這種觀點(diǎn)來(lái)自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國(guó)家,在組成國(guó)家的過(guò)程中,個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國(guó)家,形成政治權(quán)力,由此,國(guó)家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無(wú)法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù),即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下,國(guó)家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要,當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性,沒有揭示出國(guó)家管理公共事務(wù)的本質(zhì),也沒有反映出國(guó)家是為誰(shuí)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù),是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰(shuí)的利益。
我們認(rèn)為,在階級(jí)社會(huì)中,所謂公共事務(wù),是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi),推動(dòng)社會(huì)發(fā)展,所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征:一是階級(jí)性。在階級(jí)社會(huì)中,社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級(jí)的利益要求,公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級(jí)的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù),公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性,不能只為供給方單獨(dú)享有,而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此,從形式上看,公共事務(wù)的受益對(duì)象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬(wàn)別,而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢(shì)。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛,同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對(duì)的是不同層次的公共問(wèn)題,所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小,由此,公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國(guó)性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中,階級(jí)性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性,多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。
由于不同的公共事務(wù)在階級(jí)性和公益性特征方面存在明顯差異,可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù),是指與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān),涉及國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家政治發(fā)展的,需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù),如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級(jí)性特征,但同樣具有公益性,比如,國(guó)家安全和公共安全不僅對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利,也對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)解決的公共事務(wù),如教育??萍?。公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān),顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性,但在階級(jí)社會(huì)中,任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級(jí)性,都必然反映統(tǒng)治階級(jí)的意志與利益。
在階級(jí)社會(huì),國(guó)家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé),對(duì)政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能,對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國(guó)家里,政治職能是為了人民當(dāng)家作主,社會(huì)職能是為人民服務(wù),提高人民的物質(zhì)文化生活水平,這表明他們之間的關(guān)系是并列的,處于同等地位,其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以,我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變問(wèn)題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向,即把我國(guó)當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能,強(qiáng)化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國(guó)家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上,強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移,并不意味著要弱化國(guó)家政治職能,相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能,維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。
二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生
伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生,人類社會(huì)就出現(xiàn)廠對(duì)公共事務(wù)管理的社會(huì)活動(dòng)。從歷史上看,在不同的歷史時(shí)期,人類對(duì)公共事務(wù)的管理在主體、客體和手段方面有所不同,根據(jù)這些方面的差異,可以把公共事務(wù)管理的發(fā)展粗略地劃分為三個(gè)階段。
第一階段是早期成長(zhǎng)階段,從公共事務(wù)管理產(chǎn)生之初起一直到19世紀(jì)中葉。這一時(shí)期還可以分作兩個(gè)階段:在原始社會(huì)中,僅存在簡(jiǎn)單的社會(huì)性公共事務(wù),社會(huì)依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理;在國(guó)家產(chǎn)生之后,政治性公共事務(wù)產(chǎn)生并日益突出,政府在公共事務(wù)管理中的作用越來(lái)越重要,但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展條件的限制,主要運(yùn)用的是經(jīng)驗(yàn)式的管理手段。
第二階段是公共行政階段,從19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)80年代。在這一階段中無(wú)論是政治性公共事務(wù)還是社會(huì)性公共事務(wù),其內(nèi)容和范圍都迅速擴(kuò)大,迫切需要通過(guò)有效管理來(lái)滿足社會(huì)共同需要;政府最終成為公共事務(wù)管理最重要的主體,主要運(yùn)用行政手段,保證公共事務(wù)管理的有序規(guī)范。
第三階段是公共管理階段,從周世紀(jì)80年代開始至今。在這一階段,社會(huì)性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴(kuò)大,復(fù)雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務(wù)暴露出諸多弊端,由此引發(fā)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家大規(guī)模的政府改革浪潮,公共事務(wù)的管理主體日趨多元化。另外,現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)中的許多管理方法被引入公共管理之中,公共管理手段趨于多樣化。
可見,對(duì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)古已有之,但長(zhǎng)期以來(lái),或者是特定的社會(huì)條件限制了政府參與或不需要政府參與,或者是政府力量過(guò)于強(qiáng)大而拒斥了社會(huì)參與,一直沒有形成政府與社會(huì)合作管理公共事務(wù)的社會(huì)條件,換句話說(shuō),一直沒有形成現(xiàn)代意義上的“公共管理”,當(dāng)然也不會(huì)產(chǎn)生單獨(dú)的公共管理學(xué)科。今天我們所說(shuō)的公共管理實(shí)際上是指對(duì)公共事務(wù)管理的一個(gè)發(fā)展階段,在這一階段中,形成了以政府為核心的多元的。開放的管理體系。具體來(lái)說(shuō),公共管理就是政府和其他社會(huì)組織為了維護(hù)社會(huì)秩序,滿足社會(huì)需求,推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,在互動(dòng)合作過(guò)程中,采取一定方式。方法對(duì)公共事務(wù)施加管理的活動(dòng)。隨著歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,對(duì)公共事務(wù)的管理將越來(lái)越依靠社會(huì)自身的力量,在國(guó)家消亡之后,國(guó)家權(quán)力復(fù)歸社會(huì),公共事務(wù)管理將完全依靠社會(huì)自身力量來(lái)完成,公共管理這一特定的歷史范疇也就會(huì)結(jié)束其使命。
在我國(guó),從20世紀(jì)80年代開始,也開始了行政管理改革。其根本的動(dòng)因來(lái)自于市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)了國(guó)家與企業(yè)。國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的根本變化,傳統(tǒng)的政府行政管理模式不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,這就必然要求對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理從觀念。方法。體制等方面進(jìn)行徹底變革。盡管這種變革和西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的背景和原因不盡相同,但總體上看,我國(guó)的行政改革也開啟了公共管理的進(jìn)程,這一進(jìn)程與國(guó)際上從公共行政向公共管理的發(fā)展趨勢(shì)相契合,同樣需要我國(guó)學(xué)者和實(shí)際工作者重新思考公共事務(wù)管理的主體和方法等問(wèn)題。
三、公共管理的主體分析
公共管理是以公共事務(wù)為主要對(duì)象的管理活動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性,決定了公共管理主體的多樣性。
在我國(guó),依據(jù)管理主體與公共權(quán)力中心的距離,可以將其劃分為六類:第一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)(廣義的政府),也可稱為權(quán)力組織;第二類是執(zhí)政黨,它在權(quán)力組織的形成和運(yùn)行過(guò)程中有著正式的。合法的。重要的地位與作用;第三類是政治團(tuán)體,它們與國(guó)家權(quán)力不具有正式的。直接的。法律程序上的聯(lián)系,但是也與國(guó)家權(quán)力相關(guān),如工會(huì)。婦聯(lián)。共青團(tuán)等;第四類是依靠法律和政府授權(quán)來(lái)處理公共事務(wù)的公共部門,如各類事業(yè)單位等;第五類是在政府指導(dǎo)下,由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織;第六類是不依靠公共權(quán)力來(lái)處理公共事務(wù)的民間組織,一般分為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,社會(huì)中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮越來(lái)越顯著的作用,成為不可或缺的公共管理主體。可見,隨著與公共權(quán)力直接聯(lián)系的緊密程度由強(qiáng)至弱,不同主體所處理的公共事務(wù)的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律:政治性趨于減弱,而社會(huì)性趨于增強(qiáng)??傊?,公共管理的主體應(yīng)該是以政府為核心的開放式體系。目前,這一體系的構(gòu)成是:中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位,政府是公共管理的核心主體,各種非政府公共部門。自治組織和社會(huì)團(tuán)體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國(guó)家的公共管理主體范圍不盡相同,主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
首先,中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)公共管理的重要主體,黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了公共管理的社會(huì)主義性質(zhì)和方向。在西方國(guó)家,政黨主要圍繞選舉和議會(huì)開展活動(dòng),組織松散,派系斗爭(zhēng)激烈,充滿權(quán)力傾軋,因此無(wú)法成為一個(gè)獨(dú)立的公共事務(wù)管理主體。而在中國(guó),中國(guó)共產(chǎn)黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)所決定的,也是歷史經(jīng)驗(yàn)所證明的。當(dāng)然,黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不意味著黨要作為一個(gè)權(quán)力組織直接管理公共事務(wù)。黨的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用主要是通過(guò)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō),人民群眾接受黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是因?yàn)辄h擁有權(quán)力,而是因?yàn)辄h是人民群眾利益的代表,所以,黨要依靠正確的綱領(lǐng)和政策來(lái)發(fā)揮其總攬全局。協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在一切公共事務(wù)管理過(guò)程中,都要把黨的領(lǐng)導(dǎo)原則貫穿始終。當(dāng)然,黨的方針政策要在全社會(huì)實(shí)施,必須通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定程序上升為國(guó)家意志,這一過(guò)程實(shí)際上就是人民行使權(quán)力的過(guò)程。
其次是關(guān)于政治團(tuán)體的問(wèn)題。西方國(guó)家的工會(huì)組織、婦女組織等社會(huì)團(tuán)體,基本上是互益性質(zhì)的,主要是為某一特定的人群服務(wù),代表和維護(hù)這個(gè)人群的利益。在這一既定目標(biāo)的基礎(chǔ)上,或在追求這一目標(biāo)的過(guò)程中,這些社團(tuán)承擔(dān)。參與和影響著公共事務(wù)的管理。而我國(guó)的政治團(tuán)體,也稱人民團(tuán)體,是一種有中國(guó)特色的、特殊的社會(huì)團(tuán)體,特指參加人民政治協(xié)商會(huì)議的八大群眾團(tuán)體。它不同于一般意義上的社會(huì)團(tuán)體,中國(guó)共產(chǎn)黨十五大報(bào)告指出,工會(huì)。共青團(tuán)。婦聯(lián)等群眾團(tuán)體,要在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用,成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團(tuán)體在公共事務(wù)的管理活動(dòng)中,既體現(xiàn)黨的政治性的要求,又要獲得廣大人民群眾的認(rèn)可與支持,從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督和教育等功能。因而,人民團(tuán)體在公共管理中承擔(dān)著特殊的功能,即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結(jié)合點(diǎn),這與西方國(guó)家社團(tuán)只謀求其內(nèi)部成員的整體利益有著嚴(yán)格區(qū)別。
最后,自治組織也是公共管理的主體之一,在公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特定的功能。但在西方,自治組織一般在法律框架內(nèi)實(shí)行自主管理和活動(dòng)。在我國(guó),基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會(huì)。農(nóng)村村民委員會(huì)和企業(yè)單位中的職代會(huì),這些自治組織在政府指導(dǎo)。支持和幫助下實(shí)行“自我管理、自我教育。自我服務(wù)”,在推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展,擴(kuò)大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可低估的作用,同時(shí)也承擔(dān)著一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理任務(wù)。這些基層自治組織自身的發(fā)展,行為的規(guī)范,以及效能的發(fā)揮,都取決于能否接受黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)。尤其是目前基層自治組織尚處于發(fā)展的初步階段,還需要大力培育。健全和發(fā)展,只有其自身力量得到充分提高,其在公共事務(wù)管理中的作用才能真正顯現(xiàn)出來(lái),才能協(xié)助、補(bǔ)充和延伸黨與政府對(duì)公共事務(wù)的管理。
四、公共管理的基本方式與方法
馬克思主義認(rèn)為,管理具有兩重性——自然屬性與社會(huì)屬性。一方面,管理普遍存在于一切社會(huì)協(xié)作生產(chǎn)和社會(huì)公共生活的過(guò)程中,具有自身的一般規(guī)律,這使得管理活動(dòng)和方法具有可學(xué)習(xí)和借鑒性。另一方面,作為一種社會(huì)活動(dòng),管理是在特定的生產(chǎn)關(guān)系中進(jìn)行的,必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者的意志,這使得管理具有特定的社會(huì)歷史性質(zhì),使得管理活動(dòng)和方法具有特殊性。管理方法是一般性與特殊性的統(tǒng)一。
依據(jù)管理與管理方法的兩重性原理,我們可以把公共管理的方式與方法概括為兩個(gè)層次,即實(shí)質(zhì)方法與技術(shù)方法。實(shí)質(zhì)方法是由于社會(huì)屬性和社會(huì)發(fā)展階段不同而采用的適合各國(guó)實(shí)際情況的管理方式,必然體現(xiàn)該社會(huì)的特定生產(chǎn)關(guān)系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技術(shù)方法則是隨著社會(huì)發(fā)展而不斷更新,但與社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系屬性的相關(guān)性不大,可以為不同社會(huì)制度中的人們共同采用的方法。20世紀(jì)80年代以后,西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共管理技術(shù)方法方面獲得了巨大的發(fā)展,既采用了資源與支出控制的技術(shù),也使用了用于保證個(gè)人和團(tuán)體績(jī)效的技術(shù)。其中,收支預(yù)測(cè)。財(cái)政趨向監(jiān)控。戰(zhàn)略計(jì)劃。零基預(yù)算。目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算和方案預(yù)算被西方發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為是最有效的幾種方法。另外,純粹的管理技術(shù)手段也獲得了極大發(fā)展,主要表現(xiàn)在計(jì)算機(jī)與管理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)的普遍應(yīng)用方面。我國(guó)同樣處于公共管理的發(fā)展時(shí)期,對(duì)于這些技術(shù)方法,應(yīng)該積極借鑒。吸收,使之為我所用。
在實(shí)質(zhì)方法方面,我們必須充分注意到我國(guó)與西方資本主義國(guó)家在國(guó)家性質(zhì)。政治體制和發(fā)展階段上的不同,堅(jiān)持走有中國(guó)特色的公共管理發(fā)展道路,不能照搬照抄西方國(guó)家的模式和方法。
在我國(guó),最具特色的公共管理方法是依法治國(guó)與以德治國(guó)的結(jié)合。1997年,黨的十五大提出,“依法治國(guó),是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略?!?002年1月,江澤民同志在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議上又指出,“對(duì)一個(gè)國(guó)家的治理來(lái)說(shuō),法治與德治,從來(lái)都是相輔相成。相互促進(jìn)的,二者缺一不可,也木可偏廢?!币婪ㄖ螄?guó)和以德治國(guó)從治理國(guó)家的大局出發(fā),指明了我們黨治國(guó)方略轉(zhuǎn)變的根本方向。法治是要求黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須依照法律,管理的目的是保護(hù)公民權(quán)利。德治是指加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè),既包括提高人民群眾道德素質(zhì),也包括提高黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的廉潔自律、奉公守法意識(shí),尤其以黨和國(guó)家機(jī)關(guān)干部的“官德”建設(shè)為核心。只有把黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的依法活動(dòng)和“官德”密切結(jié)合起來(lái),才能貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。
社會(huì)主義國(guó)家管理公共事務(wù)除了要應(yīng)用法治和德治手段外,還要運(yùn)用政策手段。尤其是在制定法律還不成熟的社會(huì)條件下,對(duì)新的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)問(wèn)題,就要由政策來(lái)加以解決。公共管理學(xué)所要研究的政策,是黨和國(guó)家把解決全局性問(wèn)題的方法細(xì)化、具體化的結(jié)果。在當(dāng)代科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展,國(guó)際國(guó)內(nèi)情況瞬息萬(wàn)變的條件下,決策就成為各項(xiàng)事業(yè)成敗的關(guān)鍵。為了避免和減少?zèng)Q策的失誤,就必須要使決策科學(xué)化。民主化。推進(jìn)決策科學(xué)化。民主化,提高決策水平和工作效率是健全社會(huì)主義民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容??茖W(xué)化是對(duì)決策的共性要求,在中西方?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別。民主化則必然反映一個(gè)國(guó)家的階級(jí)屬性。我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì),決定了我國(guó)的公共管理決策必然反映人民群眾的根本利益和意志。在資本主義國(guó)家中,公共決策在名義上反映的是全民的公共利益,事實(shí)上所維護(hù)的是資產(chǎn)階級(jí)的整體利益。
五、立足國(guó)情,建構(gòu)有中國(guó)特色的公共管理學(xué)體系
公共管理學(xué)以公共管理活動(dòng)為基本對(duì)象,主要研究以政府為核心的公共部門管理什么以及如何進(jìn)行管理。從這個(gè)角度看,公共管理學(xué)不是對(duì)公共行政學(xué)的簡(jiǎn)單否定,而是對(duì)公共行政學(xué)的積極發(fā)展。我們主張積極借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的先進(jìn)成果,但中國(guó)公共管理學(xué)的發(fā)展,決不能脫離政治學(xué)和行政學(xué)這個(gè)學(xué)科基礎(chǔ)。由于目前對(duì)公共管理的研究是在一個(gè)較短的時(shí)期里開展起來(lái)的,缺乏必要的基礎(chǔ)理論積累,所以極容易出現(xiàn)純技術(shù)化的“管理主義”傾向,即僅僅把公共管理看作是管理學(xué),而切斷它與政治學(xué)和行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系。這種傾向是十分有害的。公共管理學(xué)應(yīng)該是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體,不僅要解決“如何做”的問(wèn)題,也要解決“為誰(shuí)做”的問(wèn)題;不僅要回答在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會(huì)問(wèn)題如何解決的“管理”問(wèn)題,同時(shí)更要回答“為何做”和“為誰(shuí)做”的“公共”問(wèn)題。
從研究對(duì)象來(lái)說(shuō),公共管理學(xué)不再像傳統(tǒng)公共行政學(xué)那樣更多地將自己限制在對(duì)政府行政機(jī)關(guān)的研究上,而是把研究范圍擴(kuò)展到其他政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織方面。從研究焦點(diǎn)來(lái)說(shuō),公共管理學(xué)從以往公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?,由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目。環(huán)境。戰(zhàn)略與績(jī)效的研究。從研究方法來(lái)說(shuō),公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)范研究為主的做法,重視量化方法與案例方法的應(yīng)用,廣泛吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段。因此,公共管理(學(xué))的發(fā)展,離不開更開放的學(xué)術(shù)視野和更廣闊的學(xué)科發(fā)展平臺(tái)。就我國(guó)而言,既要從西方相關(guān)學(xué)科的發(fā)展歷程中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),更要容許國(guó)內(nèi)多種意見和看法的爭(zhēng)鳴,從而把整個(gè)公共管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展,建立在全面而充分的學(xué)術(shù)交流與討論基礎(chǔ)上,使其理論成果能夠更好地為中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐而服務(wù)。
明白了公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的關(guān)系,我們就可以按照公共管理活動(dòng)的主體??腕w與方法等三個(gè)基本范疇,建構(gòu)起公共管理學(xué)的學(xué)科體系。概略地說(shuō),公共管理學(xué)的學(xué)科體系應(yīng)包括如下三個(gè)部分;
一是主體篇,主要內(nèi)容包括:公共組織理論;政府職能理論;黨政關(guān)系理論;政社關(guān)系理論;政事關(guān)系理論;政企關(guān)系理論;社會(huì)中介組織理論;社區(qū)發(fā)展理論等。
二是客體篇,主要內(nèi)容包括:公共事務(wù)的基礎(chǔ)理論;公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給;公共資源的保護(hù)與開發(fā);公共安全與公共秩序維護(hù);新興公共勝社會(huì)問(wèn)題;公共財(cái)政與預(yù)算管理;公共人力資源管理;公共組織外部關(guān)系協(xié)調(diào)等。
三是方式篇,主要內(nèi)容包括:依法治國(guó)與以德治國(guó);決策的科學(xué)化與民主化;從統(tǒng)治到治理:管理模式的轉(zhuǎn)換;戰(zhàn)略管理;項(xiàng)目管理;績(jī)效管理;新技術(shù)對(duì)管理方式的影響等。
我們相信,改革開放的不斷深入和公共管理水平的不斷提高,一定會(huì)為公共管理學(xué)在中國(guó)的發(fā)展注入持久的活力;而具有中國(guó)特色的公共管理學(xué)的成熟與發(fā)展,也必然會(huì)為我國(guó)的公共管理事業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)提供相應(yīng)的理論支持與指導(dǎo)。
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