綜合管理：淺談城市規(guī)劃項目管理的理論研究

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　　前言 　　 　　

　　近年來,我國城市規(guī)劃的制定已經(jīng)上升到法律、法規(guī)的高度,各個城市都制定了完備的總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃一般以15 年為限,在此基礎上,又制定了切實可行的控制性詳細規(guī)劃,有的城市補充制定了修建性詳細規(guī)劃,通過專家評審和廣泛的公眾參與,形成法律條文,并得到城市政府部門領導的足夠重視。然而,在我國城市規(guī)劃實施過程中,如何進行協(xié)調(diào)有效的管理,卻一直停留在長官意志,行政計劃管理的階段。我們國家的城市普遍受經(jīng)濟力量和城市規(guī)劃管理力量不足的困擾,受到社會和政府控制力不強的影響,受到急功近利心態(tài)的支配,往往在城市規(guī)劃實施中有統(tǒng)籌規(guī)劃,卻缺少統(tǒng)一的實施管理。例如,一條道路剛剛建好就因鋪設管道而開挖,過幾個月要鋪設電纜,再開挖,再填平,道路被戲稱為“拉鏈”。這不但給車輛和行人帶來了不便,而且浪費了大量的人力和金錢。因此,對如何進行有效的城市規(guī)劃管理應該予以足夠的重視。 　　 　　

　　1、城市規(guī)劃項目管理研究的思路 　　 　　

　　一切生產(chǎn)和公共事務的管理, 其共同的目的就是試圖“最有效地運用現(xiàn)有資源來滿足一定的預計的需求”。城市規(guī)劃管理也是最有效地利用城市資源來滿足城市可持續(xù)發(fā)展,它具體通過城市規(guī)劃行政主管部門依照有關法律法規(guī)綜合調(diào)控,逐步實施。從這個意義上講,城市規(guī)劃管理實際上充當著維護城市空間秩序的“法官”或“裁判”的角色。把城市規(guī)劃作為一個系統(tǒng)來分析,城市規(guī)劃的組織編制和審批管理作為決策系統(tǒng),主要負責制定城市規(guī)劃。城市規(guī)劃實施管理是執(zhí)行系統(tǒng),它包括從建設工程的計劃、用地安排到市政建設,管理工作貫穿于建設的全過程。城市規(guī)劃實施監(jiān)督檢查是反饋系統(tǒng),主要負責建設工程規(guī)劃批后管理和查處違法用地、違法建設等管理工作。城市規(guī)劃的法律規(guī)范是保障系統(tǒng),系統(tǒng)運行的保障條件有很多,如組織、人員、體制、機制、法制等,其中法制保障尤為重要。

　　整個城市規(guī)劃管理的全部內(nèi)容是通過不同的層次系統(tǒng)顯現(xiàn)出來的,它包括城市規(guī)劃管理大系統(tǒng),城市規(guī)劃管理實施子系統(tǒng)和建設工程規(guī)劃管理小系統(tǒng)。大系統(tǒng)包含了整個城市建設的空間布局,大到社會的、經(jīng)濟的、文化的,小到一個地塊邊界,時間跨度長則20 年,短則5 年。子系統(tǒng)包含了建設項目規(guī)劃的選址管理,用地的規(guī)劃管理和建設工程規(guī)劃管理,組成了系統(tǒng)的有序結(jié)構(gòu)。小系統(tǒng)則包含了具體建設環(huán)節(jié)的管理程序。

　　1.2城市規(guī)劃管理和項目管理的融合

　　一般而言,項目是指一次性的、臨時性的活動。它具有獨特性、多目標屬性和生命周期性的特點,城市規(guī)劃正是在一定的時間限制內(nèi)(總體規(guī)劃一般在10~15 年,詳細規(guī)劃一般在1~3 年),為了達到社會環(huán)境、人口發(fā)展、社會愿望的平衡所進行的一次性的、臨時的、獨有的工作。因此,城市規(guī)劃可以作為一個項目。那么,從城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀看,將項目管理這一系統(tǒng)的、科學的、可量化的管理方法引入到城市規(guī)劃管理中來是可行的而且是必要的。其理由如下:

　　(1)由于社會經(jīng)濟的復雜性,城市規(guī)劃的順利實施,需要不同領域的相互協(xié)作才能完成。充分利用自身能力的同時,也要大量控制外部資源,才能實現(xiàn)城市規(guī)劃的多目標。由于現(xiàn)代科學技術的發(fā)展,管理信息技術和電子商務的出現(xiàn),項目管理工具的多樣化,使城市規(guī)劃項目管理的技術實現(xiàn)成為可能。

　　(2)城市規(guī)劃管理部門要對城市發(fā)展變化更為敏感,解決問題的速度更快,成本更低。傳統(tǒng)的科層式的組織結(jié)構(gòu)官僚主義嚴重,反應遲鈍,無法應對這種變化,而項目管理要求的是扁平式的管理體制,矩陣式的組織方式相對于傳統(tǒng)的科層式組織方式要靈活得多。

　　(3)建立程序化、科學化的管理制度。市場經(jīng)濟條件下,除了健全的法律、法規(guī)的保障,建立程序化、公開化、科學化的管理制度更為重要。這種制度包括高效率的操作程序,科學嚴謹?shù)牟僮鬟^程和公正效率的操作方式,以減少管理人員的隨意性,保證較高的透明度和較強的辦事效率。

　　(4)項目管理的引入是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。在新的經(jīng)濟條件下,政府的職能是服務的職能。運用經(jīng)濟手段提供服務、政策引導和組織協(xié)調(diào),變過去的指令性管理為綜合性的宏觀調(diào)控管理。項目管理的多目標屬性既保證了城市規(guī)劃管理的權(quán)威性和原則性,又實現(xiàn)了政府管理的職能轉(zhuǎn)變。

　　2、城市規(guī)劃項目管理模型的建立

　　城市總體規(guī)劃由于其時間的跨度很大,包含的內(nèi)容非常綜合,從項目管理的角度出發(fā),我們可以把它看作是一個大項目,從這個大項目中,我們可以分發(fā)成若干個項目。傳統(tǒng)的思路和做法是根據(jù)大項目中包含的內(nèi)容而進行分類的。例如,城市的總體規(guī)劃這個大項目可以分成若干個項目:項目選址規(guī)劃,建設用地規(guī)劃,城市交通規(guī)劃,城市管線規(guī)劃,景觀綠地規(guī)劃,居住區(qū)規(guī)劃等等。這種分類按照行業(yè)對口的方式進行,但是由此產(chǎn)生的弊端也是顯而易見的。1)由于整個總體規(guī)劃的綜合性和同步性,由行業(yè)的形式進行分類,就會造成各個行業(yè)部門各自為政,自成體系,從總體規(guī)劃的推進時間來看就會參差不齊,容易造成行業(yè)間的不協(xié)調(diào)和矛盾(如城市道路的“拉鏈”現(xiàn)象)。從而影響整個規(guī)劃實施的進度,造成大量的重復建設和不良的經(jīng)濟效益。

　　(2)由于社會的復雜性和多變性,使得城市規(guī)劃的實施也不會在原來的計劃中進行。在總體規(guī)劃這樣一個大項目中,如果一個項目,比如道路交通或土地計劃的變更,往往會導致市政管線、建筑工程、景觀綠化、工業(yè)選址、居住區(qū)規(guī)劃的一系列變更,而由于規(guī)劃實施的超前、滯后等原因,這一系列的變更就會造成復雜的、甚至混亂的變化。這就使得這種分解成子項目的做法會造成更大的混亂和不確定性。

　　城市規(guī)劃作為一種指導、計劃、控制、管理和決策系統(tǒng),隨著系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域和城市條件的變化,城市的空間發(fā)展目標應適時作相應的調(diào)整。在時間上要遠近有別,短時間內(nèi)要有足夠的穩(wěn)定性,對城市的每一個空間制定出具體的實施藍圖;而長期發(fā)展要有足夠的彈性,以保證在規(guī)劃的發(fā)展循環(huán)中不斷的修訂和完善。

　　項目管理本身就是一種變化的管理,如何將一系列的復雜的問題簡單化,讓變化也能在計劃的范圍內(nèi)變化。我們考慮建立一種動態(tài)的城市規(guī)劃項目管理模型以適應這個復雜的多變的大項目。由此考慮用時間界限的辦法發(fā)起若干個項目。項目管理本身有明確的目標和確定的時間概念,對于城市規(guī)劃這個大項目我們可以首先確定其時間目標,將大項目按年度分解成項目,即每一年作為一個項目來建立項目管理模型。例如,總體規(guī)劃是15 年,我們把每一年的規(guī)劃實施看作一個項目,按照總體規(guī)劃的要求確定該年度的控制性詳規(guī)(實施計劃),明確實施目標,確定各個部門的規(guī)劃實施范圍,建立相應的項目團隊,確定績效/技術控制標準并嚴格實施。到一個年度結(jié)束,表明一個項目的終止。在總結(jié)年度項目的經(jīng)驗教訓的基礎上,根據(jù)城市發(fā)展的要求,總體規(guī)劃的部署以及外部環(huán)境的變化建立下一個項目,制定一個新的項目管理計劃。用這種計劃之中有變化,動態(tài)之中相對靜態(tài)的做法,進行城市規(guī)劃的實施管理。 　　 　　

　　3、小結(jié) 　　 　　

　　城市規(guī)劃項目管理是以城市規(guī)劃為對象,用項目管理的方法,對城市規(guī)劃實施的全部活動所進行的決策、協(xié)調(diào)和控制。市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中, 城市規(guī)劃管理面臨新的嚴峻挑戰(zhàn)。問題的關鍵在于既有觀念上的偏差、權(quán)力上的有限、財力上的不足、操作上的無奈, 更有經(jīng)濟發(fā)展階段的必然性和利益多元化所帶來的難以調(diào)和的矛盾,干擾著城市規(guī)劃管理的運作,在這種利益的沖突面前我國城市規(guī)劃管理顯得極其重要。如何確立新形勢下城市規(guī)劃管理的地位與作用,最大限度地發(fā)揮規(guī)劃管理的調(diào)控作用, 是實現(xiàn)城市規(guī)劃自身價值的關鍵所在。