電子政務(wù)項(xiàng)目管理八點(diǎn)啟

我國(guó)稅務(wù)信息化建設(shè)已有20多年的時(shí)間，在各方面都取得了一定的成果，然而比較而言，業(yè)內(nèi)外專家以及實(shí)踐者都認(rèn)為項(xiàng)目管理還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的典型代表群體
，非常重視政府部門大型信息化項(xiàng)目的管理。OECD公共管理委員會(huì)（PUMA）組織對(duì)IT項(xiàng)目管理進(jìn)行了專門的研討，并得出若干重要經(jīng)驗(yàn)。本文簡(jiǎn)要介紹這些經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)稅務(wù)信息化項(xiàng)目管理起到一定借鑒作用。

1.制定政策前考慮IT項(xiàng)目的實(shí)施

政府信息化所面臨的現(xiàn)實(shí)是：公共部門的工作環(huán)境與民間部門有著非常大的不同，這些差異性讓我們不難理解為什么政府信息化項(xiàng)目失敗的可能性更大，所面臨的項(xiàng)目管理挑戰(zhàn)更嚴(yán)峻。政府部門在執(zhí)行公共政策方面，由于法律常常變動(dòng)，因此工作重點(diǎn)也不斷變化，相應(yīng)的實(shí)施也必須進(jìn)行調(diào)整，由此造成正在建設(shè)中的IT項(xiàng)目也發(fā)生變化，這常常會(huì)造成IT系統(tǒng)更加復(fù)雜，同時(shí)也會(huì)模糊與供應(yīng)商簽訂的合作協(xié)議，增加預(yù)算。

政策變動(dòng)的“聯(lián)動(dòng)效應(yīng)”難以估計(jì)，甚至微小的政策變動(dòng)有時(shí)也會(huì)引起IT系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性的變化。而同樣，政策從立法到實(shí)施所需的時(shí)間與IT項(xiàng)目的實(shí)施相比又常常太短。因此，OECD國(guó)家提出，在制定相應(yīng)政策的時(shí)候，就應(yīng)該開始考慮相關(guān)IT項(xiàng)目的實(shí)施（在電子政務(wù)環(huán)境下，IT項(xiàng)目往往是政策實(shí)施的必備條件），而且還必須進(jìn)一步考慮實(shí)施過(guò)程中各個(gè)層次的責(zé)任分擔(dān)和政策制定的透明度。

2.大項(xiàng)目先細(xì)分再執(zhí)行

公共部門預(yù)算系統(tǒng)可以有利于大型政府IT項(xiàng)目的資金籌集，因此，昂貴的、引人注目的IT系統(tǒng)常常是政府部門樂意建設(shè)的，因?yàn)檫@些項(xiàng)目常常更易被人了解。但我們必須認(rèn)識(shí)到，由于風(fēng)險(xiǎn)也成比例增長(zhǎng)，因此越是昂貴的大型政府信息化項(xiàng)目，越是建設(shè)周期長(zhǎng)和復(fù)雜，并且往往容易失敗。

在民間部門中，目前越來(lái)越常見的方法是避免龐大的IT項(xiàng)目，傾向于小項(xiàng)目，專家將這種轉(zhuǎn)變稱之為“從鯨魚到海豚”。采用“海豚”式并不意味著將大項(xiàng)目變成小的模塊，而是意味著發(fā)生了一種從工作方式到思維方式的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向整個(gè)工期不超過(guò)六個(gè)月、技術(shù)簡(jiǎn)明的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向?qū)τ跇I(yè)務(wù)變化溫和、業(yè)務(wù)目標(biāo)明確的項(xiàng)目。

雖然我們應(yīng)該盡可能地避免大的IT項(xiàng)目，但是對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，由于它要為成千上萬(wàn)的市民提供服務(wù)和管理，因此對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，將所有的IT項(xiàng)目變小幾乎不可能。當(dāng)大的IT項(xiàng)目不可避免時(shí)，就應(yīng)該將它們劃分成為小的、自我封閉的模塊，這些封閉模塊應(yīng)該具有對(duì)外部環(huán)境變化的可適應(yīng)性。

3.避免采用新技術(shù)

新技術(shù)是誘人的，因?yàn)樗鼈兘?jīng)常承諾可以提供更好的解決方案、為業(yè)務(wù)變化提供更多的可能性。更為常見的是，提供新技術(shù)的公司會(huì)承諾提供一個(gè)團(tuán)隊(duì)用于實(shí)施IT項(xiàng)目，而不用改變業(yè)務(wù)流程本身。因此，公共部門很喜歡建設(shè)基于新技術(shù)的系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)這一系列的功能。

然而經(jīng)驗(yàn)表明，使用新技術(shù)和未明朗的技術(shù)是非常容易失敗的，OECD國(guó)家強(qiáng)調(diào)，在政府信息化建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中，盡量使用通用商業(yè)軟件而不是定制軟件。另外，當(dāng)我們不可避免地必須使用新技術(shù)時(shí)，在與供應(yīng)商簽訂合同之前，一定要對(duì)即將采用的新技術(shù)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，以評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。

4.進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)和管理

風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)和管理對(duì)于成功的IT工程項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是最重要的。在這方面，OECD國(guó)家中有些已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。例如新西蘭已經(jīng)形成了關(guān)于復(fù)雜項(xiàng)目基于風(fēng)險(xiǎn)的撥款規(guī)則，通過(guò)使用量化的風(fēng)險(xiǎn)分析方法，每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)都根據(jù)它的影響和可能性加以評(píng)估。值得關(guān)注的是，許多失敗的案例究其原因是因?yàn)闆]有很好地遵守指南并吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另外，作為通用的知識(shí)管理和管理控制的指南，也有必要根據(jù)實(shí)際的管理文化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。然而，只有項(xiàng)目管理可以及時(shí)、徹底地解決問題，專家的意見和建議才有意義。

此外，用戶還可以使用來(lái)自外部的獨(dú)立顧問幫助確認(rèn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)有多大。在關(guān)鍵階段，采納這些顧問的意見可以提供關(guān)于新上項(xiàng)目良好發(fā)展的有價(jià)值評(píng)估。

5.得到高層領(lǐng)導(dǎo)重視

其實(shí)每個(gè)IT項(xiàng)目都是政府管理的工具，IT項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是業(yè)務(wù)項(xiàng)目，它應(yīng)該被高層領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)而不是IT專家。領(lǐng)導(dǎo)因素是項(xiàng)目管理成功與否的關(guān)鍵，如果沒有一個(gè)高級(jí)官員對(duì)項(xiàng)目的成功負(fù)有最終責(zé)任，那么這個(gè)項(xiàng)目就極有可能失敗。

高層領(lǐng)導(dǎo)的注意力一般來(lái)說(shuō)是稀缺的，想讓他們將精力集中在這些通常被認(rèn)為是技術(shù)性的、關(guān)系不大的問題不太可能。然而，如果政府項(xiàng)目投入了極大的公共資源，那么在高層領(lǐng)導(dǎo)中建立負(fù)責(zé)制是必須的。同樣，清晰的責(zé)任劃分對(duì)于良好的工程管理來(lái)說(shuō)也是非常必要的。在項(xiàng)目啟動(dòng)之時(shí)，誰(shuí)對(duì)項(xiàng)目的完成負(fù)責(zé)、項(xiàng)目的性能如何評(píng)估、項(xiàng)目從什么時(shí)候開始評(píng)估等等這些因素都必須得到確認(rèn)。

6.吸納優(yōu)秀IT人才

在公共部門信息化項(xiàng)目建設(shè)中常見的一個(gè)問題就是缺少IT技術(shù)人員，這就使得技術(shù)購(gòu)買者與技術(shù)供應(yīng)者之間形成了一種很明顯的需求大于供給的局面。為此，許多國(guó)家采取了IT方面的知識(shí)管理培訓(xùn)項(xiàng)目，包括訓(xùn)練職工、安排有關(guān)IT技術(shù)的講座、建立IT信息的資料庫(kù)等等。

英國(guó)已經(jīng)建立起一個(gè)項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)庫(kù)，內(nèi)容涉及到關(guān)于IT項(xiàng)目的信息，包括項(xiàng)目描述、項(xiàng)目相關(guān)人員等，這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)將允許現(xiàn)有的資源用于將來(lái)的項(xiàng)目。丹麥有一個(gè)政府IT項(xiàng)目委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)有來(lái)自政府各個(gè)部門的委員，在這個(gè)委員會(huì)上他們一起討論與業(yè)務(wù)有關(guān)的IT項(xiàng)目。

除此以外，更重要的是，公共部門對(duì)IT人才的競(jìng)爭(zhēng)力必須加強(qiáng)。因?yàn)楹芏喙膊块T不能招到素質(zhì)良好員工的原因在于他們不能給員工提供較高工資和足夠的社會(huì)地位，很多優(yōu)秀的畢業(yè)生甚至包括一些高級(jí)官員，他們寧愿去企業(yè)工作也不愿意走進(jìn)政府部門。在OECD國(guó)家，解決這個(gè)問題的做法各不相同，但一般都包括提高IT人員工資、區(qū)別不同的工資體系、提高知識(shí)管理和人力管理水平等措施。

7.有效管理供應(yīng)商

許多政府部門選擇從IT公司購(gòu)買大的IT系統(tǒng)，理由有四個(gè)方面：第一，供應(yīng)商之間存在競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低構(gòu)建系統(tǒng)的價(jià)格；第二，私營(yíng)企業(yè)更具有創(chuàng)新力，并且擁有更多的優(yōu)秀人才；第三，公共部門不應(yīng)該生產(chǎn)可以從IT公司購(gòu)買到的產(chǎn)品；第四，公共部門應(yīng)該集中在它的核心業(yè)務(wù)上，而不是建立一個(gè)大的IT系統(tǒng)。

然而，這種外包的方式會(huì)引起很多的問題，最重要的一點(diǎn)就是公共部門是否擁有外包必需的相關(guān)知識(shí)，比如購(gòu)買IT系統(tǒng)需要的知識(shí)、管理供應(yīng)商需要的知識(shí)。通常而言，由于公共部門沒有這些知識(shí)，導(dǎo)致外包項(xiàng)目從一開始就存在著信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，每一方都對(duì)第三方的能力或誠(chéng)實(shí)度感到懷疑，合作雙方互不信任。

對(duì)于這一問題的初步解決方法是公共部門逐步學(xué)習(xí)外包的相應(yīng)技能，包括合同簽訂、明確項(xiàng)目需求以適應(yīng)業(yè)務(wù)需求變化等。目前，OECD內(nèi)很多國(guó)家對(duì)供應(yīng)商沒有按合同達(dá)到目標(biāo)有著明確的懲罰，此外，有專家建議在使用這種方法的同時(shí)，加上對(duì)供應(yīng)商準(zhǔn)時(shí)、按質(zhì)、按量完成項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)。

8.邀請(qǐng)終端用戶參與

在實(shí)施IT項(xiàng)目時(shí)，必須充分考慮項(xiàng)目本身是否對(duì)政府部門內(nèi)的終端用戶的工作帶來(lái)影響。項(xiàng)目規(guī)劃要包括一個(gè)針對(duì)變化管理的綜合性戰(zhàn)略，包括有目標(biāo)的交流、有效而且及時(shí)教育培訓(xùn)、為使用者及其它相關(guān)者準(zhǔn)備的支持計(jì)劃。終端用戶越早加入項(xiàng)目管理和交流中越好，這有利于培養(yǎng)他們的項(xiàng)目歸屬感和認(rèn)同感，在系統(tǒng)開發(fā)和測(cè)試中廣泛的用戶參與是必要的。加拿大的綜合資源管理系統(tǒng)綜合了加拿大議院的人力資源、財(cái)務(wù)、后勤管理服務(wù)，在實(shí)施中就充分強(qiáng)調(diào)了終端用戶參與的重要性。從項(xiàng)目規(guī)劃到項(xiàng)目實(shí)施階段，項(xiàng)目管理中都有積極的終端用戶參與，對(duì)超過(guò)200個(gè)用戶進(jìn)行了廣泛的咨詢。

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