淺議項目法人招標(biāo)制度與實踐

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長期以來，我國社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴政府投入，利用社會資金的規(guī)模小，市場化程度低，而受政府財力限制，這類項目建設(shè)進度往往難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。為解決資金供需矛盾，廣泛吸引社會資本，加快社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，一些省市實行的項目法人招標(biāo)，成為探索建立市場化的項目建設(shè)、運營、管理良性機制，促進投融資體制改革的重要制度。湖南省洮水水庫項目法人招標(biāo)工作的圓滿完成開創(chuàng)了國內(nèi)水利基礎(chǔ)設(shè)施項目實行法人招標(biāo)的先河。

　　一、項目法人招標(biāo)興起于20世紀(jì)90年代，是投融資和招投標(biāo)體制的一項重大創(chuàng)新。狹義的項目法人招標(biāo)通常被稱為PPP模式(PubulicPrivatePart-nership)，即公私合作，利用民營機構(gòu)在
　　融資、技術(shù)和實務(wù)方面的優(yōu)勢為政府公共機構(gòu)服務(wù)，政府通過無償資金補助等提供支持。廣義的項目法人招標(biāo)除PPP模式外，還有BOT(建設(shè)———運營———移交)、BT(建設(shè)———移交)、代建制等模式。近年來，在國外，項目法人招標(biāo)的應(yīng)用領(lǐng)域、項目數(shù)量逐年增加；在國內(nèi)，2001年北京奧運場館的5個項目成功運用了項目法人招標(biāo)方式，項目總投資194億元，其中政府僅出資20億元，其余174億元由中標(biāo)人負責(zé)籌措。

　　為解決洮水水庫建設(shè)資金難題，促成項目早日動工，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中關(guān)于“政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會公開招標(biāo)選定項目業(yè)主”的改革精神，決定采取項目法人招標(biāo)方式，選擇水庫的投資、建房、運營主體，委托曾擔(dān)負北京奧運主場館項目法人招標(biāo)的國信招標(biāo)公司負責(zé)招標(biāo)具體組織工作。
　　由于目前我國沒有有關(guān)項目法人投融資方式完整的法律、法規(guī)體系，國信招標(biāo)公司借鑒北京奧運場館項目法人招標(biāo)等方面的經(jīng)驗，會同法律、財務(wù)專家查閱大量資料，編制了完整、可行的特許權(quán)協(xié)議和附件。其中明確了政府承諾，界定了政府與項目公司之間的責(zé)權(quán)利，減少政府行政干預(yù)和行政審批，保證項目公司享有充分的經(jīng)營自主權(quán)。

　　二　　近年來，為啟動民間投資，許多省出臺了不少政策措施。然而在社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，由于項目在決策階段、尤其是在確定項目的投資主體或組建項目法人時，存在比較嚴(yán)重的行政性壟斷，使得各類非政府投資主體很難公平地獲得投資機會，阻礙了民間投資的擴大。洮水水庫項目法人招標(biāo)試點成功，打破了以往由政府投資、政府組建臨時法人建設(shè)、政府主管部門經(jīng)營的政府包攬式舊體制，尋求了一條通過市場化手段吸納民間投資、解決社會公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金短缺問題的新途徑。

　　實現(xiàn)了政府公共項目管理體制和機制創(chuàng)新。傳統(tǒng)模式下，我國社會公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項目建成后的運營一般都難以維系，經(jīng)營管理依賴政府財力支持，往往成為財政的包袱。實行項目法人招標(biāo)后，政府通常以財政性資金補貼、貸款、貼息或擔(dān)保等方式向這類項目提供支持，項目的投資、建設(shè)、運營和管理主要由中標(biāo)企業(yè)負責(zé)，經(jīng)營風(fēng)險相應(yīng)由項目法人承擔(dān)。政府因此由項目的直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y、建設(shè)、管理、運營等“游戲規(guī)則”的制定者和“裁判員”。