關(guān)于河北省承包造林大戶發(fā)展情況初探

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動員全社會力量辦林業(yè)，全黨全民搞綠化，是我國林業(yè)建設的一項基本國策。黨的十一屆三中全會以來，隨著一系列鼓勵群眾治理宜林“三荒”和穩(wěn)定林權(quán)政策的出臺和完善，我省涌現(xiàn)出一大批承包造林大戶。他們的出現(xiàn)代表著市場經(jīng)濟體制下一種新的營林機制的形成和壯大，也預示著更深層次的林業(yè)體制改革即將到來。就此，我廳以冀林辦[1999]14號文下發(fā)了關(guān)于總結(jié)表彰百佳承包造林大戶的通知，并組織力量到圍場、隆化、興隆、寬城等縣深入開展調(diào)研，就有關(guān)問題進行了初步探討?，F(xiàn)簡報如下：

一、我省承包大戶造林基本情況

據(jù)各市上報材料的不完全統(tǒng)計，我省現(xiàn)有承包造林面積200畝以上的大戶680多戶，共承包宜林“三荒”639817畝，完成治理面積404542畝，占總承包面積的63.2%；治理面積中經(jīng)濟林占124131畝，占治理面積的30.7%；投入資金5580.71萬元。

宜林地承包使用期在10—80年不等，其中30—50年使用期的有568戶，占總承包戶數(shù)的83%。承包大戶承包荒山時有合同、協(xié)議的669戶，占總承包戶的97.8%；承包合同經(jīng)過司法公證的570份，占承包合同總數(shù)的85.2%。承包大戶與集體簽訂合同后，有林權(quán)登記的118戶，占承包合同總數(shù)的17.6%。

（一）、承包造林形式

1、承包責任制

承包責任制是指承包者通過按年向集體交納承包費、或取得效益后與集體利益分成、或在一定期限內(nèi)綠化荒山等條件，取得承包期內(nèi)的宜林“三荒”的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的形式。

在我省，承包戶向集體交納的承包費每畝從幾元到幾百元不等，即便同等立地條件下，承包費也有一定差距。承包戶與集體利益分成的比例從2：8到4：6都有，大頭歸承包戶。集體一般要求承包戶在1-5年內(nèi)將荒山綠化，若逾期不能按協(xié)議或合同規(guī)定完成綠化，集體將收回使用權(quán)。

在我省造林大戶通過承包責任制形式流轉(zhuǎn)的宜林“三荒”面積達31萬多畝，其中已經(jīng)完成治理面積22萬多畝。

2、買斷經(jīng)營權(quán)

買斷經(jīng)營權(quán)，也就是通常所說的“拍賣”，它是承包責任制的一種特殊形式。承包者通過競標方式買斷宜林“三荒”使用權(quán)，一次性交清宜林“三荒”使用期的費用，使用期內(nèi)有經(jīng)營自主權(quán)、收益權(quán)。

在我省拍賣主要有兩種方法：①先治理后拍賣：對于面積較大，立地條件較差，僅靠群眾自己集資治理有困難的宜林“三荒”，由集體統(tǒng)一規(guī)劃治理，然后進行拍賣。如灤平縣火斗山鄉(xiāng)邊營村將集體治理開發(fā)的2萬畝經(jīng)濟林拍賣給北京部隊空軍某部經(jīng)營管理。先拍賣后治理：對分布散碎，面積較小，立地條件較好的宜林“三荒”，先拍賣后治理。這種形式多適于農(nóng)村中家庭農(nóng)戶。

由于我省還沒有出臺規(guī)范拍賣宜林“三荒”的法規(guī)政策，所以拍賣的程序不統(tǒng)一，價格從幾元到數(shù)百元相差較大。目前，我省通過拍賣給造林大戶實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的宜林“三荒”已達33萬多畝，其中完成治理面積18萬多畝。

（二）、承包造林大戶主體形式

在我省承包造林大戶的主體形式主要有以下幾種：

1、家庭農(nóng)戶：以家庭為單位承包購買宜林“三荒”造林，有的家庭農(nóng)戶以山為家，搞莊園式開發(fā)。

2、聯(lián)戶經(jīng)營：由幾個家庭農(nóng)戶聯(lián)合承包購買宜林“三荒”進行造林，風險利益均攤。

3、公司：公司將承包綠化宜林“三荒”作為公司發(fā)展的長遠利益增長點。如定州市奇林藝苑有限公司、易縣云蒙山林果建設開發(fā)公司等。

4、股份制：幾個農(nóng)戶或單位采用股份合作制形式聯(lián)合開發(fā)治理宜林“三荒”，如隆化縣商愛民等5人組成股份制果園。

5、域外開發(fā)（社會化開發(fā)）：外縣市、外省企事業(yè)單位或個體參與宜林“三荒”治理開發(fā)。如上海三昶公司在保定易縣、唐山鞋城和北新集團合股在青龍縣治理荒山。

6、下崗職工：由于部分企業(yè)經(jīng)營不景氣，許多職工下崗后參與到開發(fā)宜林“三荒”的隊伍中來，曾一時成為社會關(guān)注的熱點。

7、婦女：婦女承包大戶以其特有的社會影響力，在承包造林大戶中具有特殊的地位。如臨城縣王秋魚在本村組織了一支60多名婦女參加的“三八綠化隊”，治理荒山6000余畝。大名縣武想蘭開發(fā)的1000多畝河灘曾三次被洪水沖沒，但她仍然在這片土地上執(zhí)著的追求著。

　　二、承包大戶治理宜林“三荒”中取得的經(jīng)驗

1、出臺和完善政策性文件

各級政府相繼出臺和完善了一系列鼓勵群眾承包造林和穩(wěn)定林權(quán)的政策性文件。歸納起來主要有以下內(nèi)容：①明文規(guī)定治理宜林“三荒”堅持“誰開發(fā)、誰經(jīng)營、誰受益”和“誰造誰有，長期不變”的政策；②在承包購買使用期內(nèi)，允許繼承、轉(zhuǎn)讓等；③使用期適當延長，并且治理開發(fā)初期一定年限內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、集體提留等各種稅費；④治理宜林“三荒”的用工可以適當折抵義務工；⑤給承包造林大戶提供貸款；⑥允許承包大戶為治理宜林“三荒”需要，依法定程序進行建房、打井、修渠、養(yǎng)殖、產(chǎn)品加工等活動。

2、依法公證合同

為保障承包雙方的合法權(quán)益，集體與承包大戶都簽訂了合同協(xié)議、并進行了司法公證，避免和減少了合同糾紛的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，我省承包大戶簽訂合同率達97.8%，合同公證率達85.2%。

3、積極提供資金和物質(zhì)幫助

各級政府、林業(yè)和水利等部門通過提供無償資金、工程造林補助款、貼息貸款、林果科技推廣建設專項基金等方式幫助解決資金；無償提供樹苗、種子、炸藥、水泥、化肥等生產(chǎn)物資，在一定程度上緩解了部分承包大戶的資金困難問題。

4、技術(shù)指導

林業(yè)技術(shù)人員主動成立下鄉(xiāng)工作組，包片包點，深入基層第一線為承包造林大戶提供技術(shù)指導。培訓群眾ABT生根粉、地膜覆蓋、抗旱保水劑、育苗等先進技術(shù)，編發(fā)林業(yè)技術(shù)手冊，提高造林水平。林業(yè)技術(shù)人員還幫助群眾科學規(guī)劃、因地制宜，采取生物措施與工程措施相結(jié)合，走山、水、林、田、路綜合治理的路子；以林、農(nóng)、牧相依托，喬、灌、草相結(jié)合的格局，實現(xiàn)以山養(yǎng)林、以林養(yǎng)山的良性循環(huán)。

5、榮譽鼓勵

為支持和鼓勵群眾造林，各級政府和部門授予治理宜林“三荒”成績顯著的承包造林大戶“勞動模范”、“先進工作者”、“三八紅旗手”等榮譽稱號。有的承包造林大戶還被選舉為人大代表或政協(xié)委員，創(chuàng)造了良好的鼓勵群眾造林的社會氛圍。

6、促進了林業(yè)發(fā)展

承包大戶的出現(xiàn)和發(fā)展，極大地調(diào)動了群眾造林積極性，推動了林業(yè)的發(fā)展。盡管造林承包大戶所治理的面積不大，但治理的速度是快的，僅僅十多年的時間，治理面積達到承包面積的63.2%。照這樣的速度，全省綠化速度肯定會加快。同時，也說明承包大戶起到了帶動和推動造林進程的作用，是一種新的造林機制，是綠化的新動力。

三、承包造林運作中存在的問題與對策

1、承包、拍賣程序有待規(guī)范

有些地方承包、拍賣程序不公開，搞內(nèi)幕交易、低價交易、欺詐操作、仗權(quán)拍賣等行為。因此，有必要出臺規(guī)范承包拍賣的法規(guī)政策，保障公開、公正、公平競標。

2、規(guī)范合同，司法公證，確權(quán)

發(fā)證

當前，許多承包拍賣合同形式不規(guī)范、內(nèi)容不完善，造成在兌現(xiàn)時出現(xiàn)爭議和糾紛。因此，合同要寫明荒山四至（附圖表說明）、使用權(quán)限、治理標準和期限、雙方權(quán)利和義務、違約責任等內(nèi)容。簽訂合同后要進行司法公證，林業(yè)部門要及時核發(fā)林權(quán)證，以法律的形式固定下來，充分保障雙方的合法權(quán)益。

3、亟需森林資源資產(chǎn)評估中介機構(gòu)

由于缺少具備森林資源資產(chǎn)調(diào)查、評估和監(jiān)督交易資格的中介機構(gòu)和從業(yè)人員，致使承包拍賣宜林“三荒”的價格相差甚大，有的故意低價交易，造成集體財產(chǎn)嚴重流失；治理標準的兌現(xiàn)認定有分歧，產(chǎn)生爭議和糾紛。因此，我省亟需森林資源資產(chǎn)評估中介機構(gòu)。

4、承包拍賣金有待統(tǒng)一管理

目前，有些地方將承包拍賣金納入農(nóng)村基金會管理，有的由鄉(xiāng)政府管理，甚至有的由村委會代管，資金管理混亂。承包拍賣金取之于民，應用之于宜林“三荒”治理，?？顚Ｓ?，應由統(tǒng)一的單位和部門進行管理，防止集體財產(chǎn)流失。

5、后勁不足，亟待解決?

承包大戶承包荒山造林后，相當一部分大戶因經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，把全部積蓄都投入到造林中去，還有相當一部分戶向銀行貸了款。因營造林木多屬用材林或公益林，見效慢，十年八年難以見到效益，造成欠債多、負擔重，后勁嚴重不足，有的瀕于家破財空。這種情況亟待政府和有關(guān)部門認真研究，采取積極的對策，幫助大戶度過難關(guān)。

四、承包大戶治理宜林“三荒”成果與營林機制改革的探討

據(jù)各市上報材料統(tǒng)計，我省承包面積在200畝以上的大戶共承包宜林“三荒”近64萬畝。然而，這個數(shù)字是遠遠低于實際數(shù)字的，一是各市搜集的材料有局限性；二是200畝以下的承包面積未作統(tǒng)計，而200畝以下的承包面積數(shù)肯定是相當大。勿庸置疑，承包大戶在我省開發(fā)治理宜林“三荒”工作中發(fā)揮了不可替代的作用，成為我省林業(yè)建設的一支重要生力軍。然而，相對于我省有待綠化治理的宜林“三荒”面積來說，承包造林大戶的數(shù)量和積極性還遠遠不能適應形勢需要。

影響承包造林大戶積極性的外因表現(xiàn)在以下幾方面：一是治理宜林“三荒”的投入大、周期長、見效慢，群眾不敢冒風險；二是怕政策不穩(wěn)定，自己的合法權(quán)益得不到保障；三是缺少營林技術(shù)，經(jīng)營管理不善，得不到效益；四是自然災害、人為和牲畜的破壞隨時可能發(fā)生；五是造林資金困難。

然而，制約宜林“三荒”綠化進程的內(nèi)在原因和矛盾焦點主要是現(xiàn)行營林機制責、權(quán)、利不夠分明，國家（集體）、個人之間利益結(jié)合不緊密，影響了承包大戶的造林積極性。國家有限的資金投入又不能滿足宜林“三荒”開發(fā)治理的需要，造成過去“放羊”式生產(chǎn)方式，集體出工不出力，只管栽樹不管栽活的惡性循環(huán)，嚴重影響了治理宜林“三荒”的質(zhì)量和進度。要扭轉(zhuǎn)這種被動的社會局面，就必須深化林業(yè)體制改革。建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的營林機制，把治理宜林“三荒”與群眾自身利益緊密結(jié)合起來，調(diào)動群眾的造林積極性。從根本上把綠化宜林“三荒”從單純依靠國家撥款轉(zhuǎn)向依靠國家、集體、群眾、全社會共同籌資；把綠化宜林“三荒”由單純的政府行為真正轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣袨?、群眾自發(fā)行為。

承包、拍賣宜林“三荒”使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)這種新的營林機制的出現(xiàn)和壯大，無疑是市場經(jīng)濟發(fā)展選擇的必然結(jié)果，林地作為基本的林業(yè)生產(chǎn)要素進入市場流轉(zhuǎn)也是必然趨勢。這種新的營林機制責、權(quán)、利明確，承包大戶就敢于投資投勞，有利于促進林業(yè)生產(chǎn)要素之間的合理組合，使宜林地向資金、技術(shù)等條件較好或積極性較高的個人和單位轉(zhuǎn)移，吸引社會資金造林。這樣，國家不投資或少投資就可以綠化部分宜林“三荒”，而把資金集中起來去搞需要統(tǒng)一治理的大規(guī)模造林工程。

的確，承包造林這種形式還不盡人意，有待于完善和規(guī)范，但它卻代表著市場經(jīng)濟體制下一種新的營林機制雛形已經(jīng)形成。造林個體和承包大戶隊伍的出現(xiàn)和壯大也必將帶來一場深刻的具有劃時代意義的營林機制改革。正是他們——造林承包大戶，用辛勤的雙手正在巍峨雄渾的大山上樹立起一座座豐碑，實現(xiàn)著全省人民渴望的綠色的夢。