公積金銀行呼之欲出 謹(jǐn)防地方政府抽資沖動

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當(dāng)前住宅產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)房價高企、炒作成風(fēng)、金融風(fēng)險(xiǎn)積累等現(xiàn)象，國際上眾多始于房地產(chǎn)的“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”教訓(xùn)，都提醒人們從住房金融尋找解決路徑?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)(微博)》記者了解到，許多國家都設(shè)立了獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，為保障性住房的建設(shè)與運(yùn)營提供金融支持，為吸引商業(yè)金融體系參與提供風(fēng)險(xiǎn)屏障。

此外，作為住房體制由福利分房體制轉(zhuǎn)向住房體制市場化的重要工具之一，隨著我國住房體制市場化的轉(zhuǎn)軌和確立，住房公積金制度已經(jīng)完成了其住房分配貨幣化的歷史使命。專家建議，以現(xiàn)有公積金體系為基礎(chǔ)，探索建立公積金銀行，構(gòu)建并完善政策性住房金融體系，再次推進(jìn)中國住房體制市場化改革。

公積金銀行呼之欲出

專家表示，作為政策性住房金融而誕生的住房公積金制度曾發(fā)揮了諸多積極作用，促進(jìn)了住房分配從福利走向市場的轉(zhuǎn)化，推動了個人購房抵押貸款的產(chǎn)生，但也帶來突出矛盾。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金無法調(diào)劑使用，導(dǎo)致了部分地區(qū)有錢無貸，部分地區(qū)有貸無錢的局面。一些城市資金供給緊張，中西部城市資金則大量結(jié)余閑置，異化為銀行低成本運(yùn)行資金。住建部公積金監(jiān)管司提供的最新統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，包頭、運(yùn)城等89個城市的公積金個人貸款率低于45%，部分地區(qū)公積金運(yùn)用率則達(dá)到90%以上，流動性風(fēng)險(xiǎn)很容易超越危險(xiǎn)的臨界水平。

上海市公積金管理中心主任沈正超也指出，在現(xiàn)行體制下，各城市之間的公積金中心互相沒有聯(lián)系，房地產(chǎn)市場較好時公積金流動性不夠，市場較差時流動性過剩，但各地公積金卻“旱澇不均”，且無法調(diào)劑使用，難以形成“抗旱”、“抗?jié)?rdquo;所需的合力。

除了流動性風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯外，公積金還呈現(xiàn)存量資金浪費(fèi)，貶值矛盾突出的問題。各地公積金中心大量的閑置資金以普通存款存放在銀行，淪為銀行的低成本存款，而繳存人未獲得好處。另一方面，個人賬戶存款利息抵不過物價上漲，造成貶值，直接導(dǎo)致公積金騙提現(xiàn)象泛濫。

此外，公積金對國家戰(zhàn)略需求和社會轉(zhuǎn)型需求的呼應(yīng)也明顯不足。住房公積金是計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物，如今住房供應(yīng)已經(jīng)高度市場化，勞動力和住房配置都已社會化，而我國住房保障壓力非常大，動輒一年數(shù)十萬套的保障性住房建設(shè)任務(wù)成為不少地方財(cái)政的首要壓力，許多地方為此“負(fù)債累累”，而數(shù)萬億公積金躺在銀行“睡大覺”，也幫不上忙。

“當(dāng)前，住房金融結(jié)構(gòu)中最缺乏的就是政策性住房金融體系，以此為切入點(diǎn)來推進(jìn)制度創(chuàng)新，將有利于發(fā)展與國際接軌而又符合國情的住宅市場。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)研究所常務(wù)副所長陳杰建議，可以嘗試在改組住房公積金的基礎(chǔ)上設(shè)立政策性住房金融機(jī)構(gòu)，即公積金銀行。

避免刺激房價上漲

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，相較商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，公積金銀行不以營利為目的，利率較低，遏制了過度發(fā)放房地產(chǎn)貸款，避免了刺激房價上漲和導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫。同時，可以實(shí)現(xiàn)公積金管理從“行政化”向“金融化”的轉(zhuǎn)變，真正成為政策性住宅金融企業(yè)，解決現(xiàn)行住房公積金中存在的主要問題。

首先，債券融資支持方式更可取，也可支持保障房建設(shè)。以貸款形式來直接支持保障房建設(shè)，收益看起來有保證，但風(fēng)險(xiǎn)過大，而且管理要求很高。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉認(rèn)為，通過購買債券的形式可以間接為保障房建設(shè)提供融資，由財(cái)政部發(fā)行住房債券，由公積金銀行以閑置資金來自由認(rèn)購。這些債券不僅信譽(yù)高，安全性好，還可以隨時在債券市場和銀行間上市交易，流動性強(qiáng)。

其次，打破公積金區(qū)域化管理制度，像銀行一樣全國流通。住房公積金最需要打破區(qū)域化管理體制，實(shí)現(xiàn)資金的跨區(qū)域調(diào)度配置。公積金銀行在執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格實(shí)施規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制，各地分支機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)管理上有一定的自裁權(quán)利和自由度，但有全國中心和統(tǒng)一的運(yùn)作原則，資金實(shí)施全國統(tǒng)一集中調(diào)度，強(qiáng)化整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

再次，解決住房公積金權(quán)屬不清的問題?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)對住房公積金管理中心的法律地位沒有規(guī)定。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長張東說，通過公積金銀行，繳存人繳存的專項(xiàng)住房儲蓄資金—公積金成為銀行的資產(chǎn)，繳存人和銀行之間通過住房儲蓄合同確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在法律規(guī)定的情況下，繳存人有權(quán)取出住房公積金。還有，理順了住房公積金、繳存人與管理者之間的法律關(guān)系。當(dāng)前，由于《條例》規(guī)定不清，導(dǎo)致三者之間的法律關(guān)系混亂、界定不清晰。而公積金銀行模式中，繳存人繳存的公積金屬于銀行資產(chǎn)，銀行是資產(chǎn)的所有人和管理人，資產(chǎn)經(jīng)營所產(chǎn)生的增值收益歸銀行所有，繳存人可以在法律規(guī)定的情形下(比如購買房屋或退休等)取出所繳存的公積金。

最后，強(qiáng)化了住房公積金的內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制。目前，住房公積金管理委員會作為決策機(jī)構(gòu)，不僅承擔(dān)著決策職能，還承擔(dān)著監(jiān)督職能。陳杰說，現(xiàn)行的“管委會”決策實(shí)質(zhì)上是政府部門決策、政府官員決策。公積金銀行就不存在外在的管理委員會，其內(nèi)化為銀行董事會，銀行董事與銀行之間形成利益關(guān)系并受到法律約束。

謹(jǐn)防地方政府“抽資”沖動

不少公積金中心負(fù)責(zé)人提出的將“政策性住宅金融機(jī)構(gòu)”作為公積金改革的一個方向，乃至建立“住宅銀行”，但也有人持保留和觀望態(tài)度，認(rèn)為在當(dāng)下條件下實(shí)施難度大，更難“一步到位”，為此需要審慎探索。

武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信認(rèn)為，目前公積金中心有兩個屬性：非銀行金融機(jī)構(gòu)的屬性和政策性住房金融機(jī)構(gòu)的屬性。公積金大量存款結(jié)余是結(jié)構(gòu)性的，目前有一些城市公積金個貸率很高、存在流動性緊張，但大部分城市則存在不少結(jié)余，“與其向銀行借款，不如在公積金中心之間形成更大范圍的互助”。他建議，關(guān)于公積金中心的跨地區(qū)互助，可以在幾個管理比較好的城市先進(jìn)行試點(diǎn)。

還有一些公積金中心負(fù)責(zé)人提出，對行政管理和資金運(yùn)作實(shí)行“兩條線運(yùn)作”、“管用分離”—按照基金運(yùn)營管理的模式，在國家和地方層面建立行政管理機(jī)構(gòu)，行使監(jiān)管職能，但從事資金業(yè)務(wù)；同時，建立相應(yīng)層面的基金運(yùn)營中心，從事資金運(yùn)行管理，但剝離行政職能。在此基礎(chǔ)上，可探索成立類似的“住宅銀行”，由各種涉房資金按比例入股，并根據(jù)銀行利率進(jìn)行調(diào)劑。

不過，也有不少人持保留態(tài)度，認(rèn)為當(dāng)下條件還不盡成熟。常州市住房公積金管理中心副主任魏平坦言，對公積金中心變成政策性銀行不看好，“單一的住房模式不可能提供足夠的利潤，而一旦變成逐利性的基金，就背離了公積金的屬性”。

南寧市公積金中心主任王林一也對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，目前還不看好“住宅銀行”。一是由于現(xiàn)在還缺乏實(shí)質(zhì)性的辦法和操作路徑，二是公積金本身是非盈利性的，如果變成銀行，即使加上再多的限制條件，也會擔(dān)心地方政府的“抽資”動機(jī)難以遏制，“如果真開了口子，只要市長開一個會議，一下午就可以把公積金池子里的幾十億花光”。