黃錕：城鎮(zhèn)化出現(xiàn)“大躍進”現(xiàn)象

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國家行政學院新型城鎮(zhèn)化研究中心副主任 黃錕

“第4屆中國新型城鎮(zhèn)化峰會”于2015年1月10日在北京召開。上圖為國家行政學院新型城鎮(zhèn)化研究中心副主任黃錕。

以下為演講實錄：

黃錕：大家上午好!國家行政學院新型城鎮(zhèn)化研究中心也是這次論壇的主辦方之一，非常感謝各位主席上午的論壇。

我覺得今天上午討論的主題是非常有意義的，這里有兩個關健詞：一個是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，一個是財政法治。

關于城鎮(zhèn)化，建國以來有不同的提法，開始叫城市化，改革開放以來我們用城鎮(zhèn)化，后來提出要走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，現(xiàn)在我們要走新型城鎮(zhèn)化道路。從這個演變邏輯來看，最終的目的當然都要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

最近，我們國家又對我們目前所處的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)有一個新的概括，叫做“新常態(tài)”，這里面實際上城鎮(zhèn)化我認為也應該有個常態(tài)問題。過去大家談到，城鎮(zhèn)化過程中存在很多問題，或者說我們在城鎮(zhèn)化過程中，很多方面出現(xiàn)了偏差。所以，有很多人，無論是專家還是社會各界，對于城鎮(zhèn)化都有很多批評。

這里我也非常贊成剛才肖所長所說的，我們很多人還是把城鎮(zhèn)化和城市建設兩個問題混為一談。實際上，政府在做的時候，恐怕也對這兩個問題沒有劃分的很清楚，界限不明確。應該說，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進程一個必然的結果，也是推進現(xiàn)代化一個非常重要的手段。所以我感覺到，無論從理論上還是實踐上，城鎮(zhèn)化我們都是不應該反對的，因為它代表的是一個方向。

現(xiàn)在，為什么這么多人對于城鎮(zhèn)化有這么多意見?這里面確實，還是把城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設沒有搞清楚，或者說政府在實際中沒有把這兩個問題劃分開來。城鎮(zhèn)建設，確實需要很多錢，為了籌集這些錢，所以政府就采取了一些非常態(tài)的做法，比如說耕地拆遷過程中出現(xiàn)了很多問題，然后這個錢怎么使用，對于城鎮(zhèn)的建設，或者說開發(fā)區(qū)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了很多問題。這樣的話，現(xiàn)在可以說城鎮(zhèn)化負荷太重，擔負的使命太多，目標太多。這樣就必然使地方政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，導致很多的問題出現(xiàn)。

如果說我們還原城鎮(zhèn)化，實際就是我們必須要為城鎮(zhèn)化“瘦身”、“減負”。結合現(xiàn)在經(jīng)濟形勢來看，也就是要回歸新常態(tài)，回歸城鎮(zhèn)化的常態(tài)和本源。怎么回歸到那個本源?實際上新型城鎮(zhèn)化，或者城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，對于城鎮(zhèn)化應該說都提出了一些基本要求。這個基本的要求核心來說，就是要做到城鎮(zhèn)化的速度、水平和質量要協(xié)調，城市的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展、生態(tài)建設、文化建設、政治建設，這個也要協(xié)調發(fā)展，城市和農村的發(fā)展要協(xié)調。所以我們說，城鎮(zhèn)化的一個基本要求，就是要做協(xié)調，而恰恰我們在協(xié)調方面做的很不夠，過去我們主要是追求城鎮(zhèn)化的速度，可以說有些地方出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的“大躍進”。

過去我們抑制城鎮(zhèn)化的發(fā)展，限制農民進城，后面城市的發(fā)展確實又需要低廉的勞動力，所以戶籍制度逐步放開，農民逐步進城。有些地方，確實又出現(xiàn)了一些違背農民意愿，讓農民被城鎮(zhèn)化，快速城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化大躍進。所以，速度快速的推進，我們知道，從1996-2014年，這個期間城鎮(zhèn)化的速度是非?？斓?，世界上這么快速的城鎮(zhèn)化，只有中國。然而，這個城鎮(zhèn)化不是市場自發(fā)的結果，這也是現(xiàn)在這么多問題最根本的原因。

由于這么快速的推進，我們知道現(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境，出現(xiàn)了迅速的惡化，社會建設跟不上，這都是由于速度太快，別的國家可能100多年完成的任務，我們幾十年把它完成了。這樣的話，城鎮(zhèn)化質量肯定是得不到保障的，所以我們出現(xiàn)了速度、水平、質量的下降，經(jīng)濟建設和社會發(fā)展、生態(tài)建設的不協(xié)調。然后片面發(fā)展了城市，而忽略了農村的發(fā)展，因為太快了，沒有這么多資金和好的政策給農村，這樣的話，兩個車輪，只有一個輪子走的很快、一個輪子走的很慢，非常不協(xié)調。

所以我們說，中國的城鎮(zhèn)化，說到底，農村和城市要協(xié)調，水平、速度和質量要協(xié)調。只有這樣，我們的城鎮(zhèn)化才能做到健康發(fā)展。

為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，這就意味著，中國城鎮(zhèn)化必須要告別過去城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，要做到轉型，這個轉型應該包括這么幾個方面，一個是發(fā)展目標的轉型，過去我們是建物不建人，說的嚴重就是以物為本，而以后我們要以人為本，城鎮(zhèn)化就是農民進城，圍繞農民進城進行城市建設。

我們發(fā)展的動力，剛才各位也講到，四化中有三化講的是產(chǎn)業(yè)，一化講的是城鎮(zhèn)化。那就是說，我們過去對產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的關系，實際也是沒有理清的?，F(xiàn)在很多地方片面脫離產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而追求城鎮(zhèn)化的速度，這樣導致了產(chǎn)權的分離，就業(yè)、收入、生活很多都是沒有保證的，所以現(xiàn)在出現(xiàn)了很多，由于開始做的過大、過開，出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)浪費、就業(yè)不足，出現(xiàn)了大面積的鬼城。所以，要從過去的產(chǎn)權分離，走向四化同步。

發(fā)展機制上，過去我們是以政府主導、政府推動，而城鎮(zhèn)化不是個自然和內省的過程，人為的因素擾動非常大。所以我們說，未來的發(fā)展，還是要按照三中全會所講的，城鎮(zhèn)化的基礎設施、資源配置方面，要堅持市場的決定作用，必須實現(xiàn)這個轉變，否則城鎮(zhèn)化的問題解決不了。

另外就是，我們過去的城鎮(zhèn)化跑馬圈地，我們這十幾年以來，實際我們土地城鎮(zhèn)化的速度遠遠快于人口城鎮(zhèn)化的速度，這樣導致城鎮(zhèn)化粗放型，造成大量的資源浪費，造成很多“欠帳”，基礎設施沒有建好。所以，以后我們要做到人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調起來，要還上我們的“舊債”，大力發(fā)展城市的基礎設施和公共服務，還有生態(tài)環(huán)境的保護。

另外我們發(fā)展的格局，我們過去走的實際是東中西區(qū)域差別非常大、過大。另外，大中小城市，大城市過大，小城市太小，50萬到100萬的城市屬于非常少，而這樣的城市恰恰是最有活力的，經(jīng)濟效率也是非常高的。而大城市出現(xiàn)了很多大城市病，而我們很多小城鎮(zhèn)數(shù)量非常多，但規(guī)模又太小，達不到規(guī)模集聚經(jīng)濟的最低門檻。所以，導致很多地方就沒法進行城市建設。另外，城市內部，比如北京有什么布局啊?沒有布局科研，很多城市都是這個樣子。這在世界上也是個非常特殊的例子，城市沒有這樣布局的。有些地方搞新區(qū)，我也并不反對，但這實際上很多新區(qū)就是一個衛(wèi)星城。

怎么樣來實現(xiàn)轉型發(fā)展呢?一個基本的思路，就是要進行政府自身的改革和革命，來促進城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展。首先，要界定政府和市場的界限，我們甚至可以借鑒自貿區(qū)的做法，城鎮(zhèn)化我們同樣可以搞個負面清單，哪些是政府該做的、哪些是政府不該做的，哪些是允許農民、企業(yè)和社會組織做的，列一個清單，不要什么東西都規(guī)定拿在政府手里，這樣會限制一些活力。所以，我們要推進行政審批改革、簡政放權。

另外，加快重點領域的改革，剛才大家都談到土地、戶籍、工資、體制。

最后，我們要在城鎮(zhèn)化財政上下功夫，這個財政對農民來說，實際就是要做到土地的資本化、土地金融化，如果這條沒有進展的話，城鎮(zhèn)化根本不可能實現(xiàn)。而對政府來說，這里的思路還是比較多的，第一條就是要做土地漲價歸公，矯正畸形的土地財政，發(fā)行市政債。還有，中央要盡可能多的搞轉移支付，做財權與事權的統(tǒng)一。另外就是吸引社會資源，公私合營的方式都可以做。