南水北調工程總體規(guī)劃的基本特點

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根據我國水土資源分布的特點，毛澤東主席于1952年提出了“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”宏偉設想。50年來，在黨中央、國務院的重視和關懷下，水利部與有關部委及沿線各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府通力合作，組織規(guī)劃、設計、科研、教育等有關單位對南水北調工程做了大量的前期工作和反復的研究論證，形成了一大批富有價值的成果。近年來，隨著北方地區(qū)持續(xù)干旱，水資源已經成為制約我國經濟、社會和環(huán)境協(xié)調發(fā)展的重要因素。受全球氣候變化的影響，這種嚴峻局面還有繼續(xù)惡化的趨勢。近期，黨中央、國務院對南水北調工作又做出了進一步的部署，提出了更為明確的要求，為規(guī)劃和實施南水北調工程指明了方向。

　　1999年6月，江澤民總書記在黃河治理開發(fā)工作座談會的講話中指出：“為從根本上緩解我國北方地區(qū)嚴重缺水的局面，興建南水北調工程是必要的，要在科學選比、周密計劃的基礎上抓緊制定合理的切實可行的方案。”

　　為了落實江澤民總書記的重要指示，水利部在認真分析和總結以往大量前期工作成果的基礎上，于2000年9月提出了《南水北調工程實施意見》（以下簡稱《實施意見》），重點分析了北方地區(qū)面臨的缺水形勢，就南水北調工程的總體布局、近期實施方案、投資結構與籌資方式、生態(tài)建設與環(huán)境保護等主要方面進行了分析論證，并先后征求了國家發(fā)展計劃委員會、中國國際工程咨詢公司和部分資深專家的意見。

　　2000年9月27日，朱镕基總理主持召開國務院南水北調工程座談會，聽取了水利部關于《實施意見》的匯報和國家發(fā)展計劃委員會、中國國際工程咨詢公司及與會專家的意見，對南水北調工作作了重要指示。朱總理指出，南水北調工程是解決我國北方水資源嚴重短缺問題的特大型基礎設施項目，南水北調工程的規(guī)劃和實施要建立在節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護的基礎上，務必做到先節(jié)水后調水、先治污后通水、先環(huán)保后用水。朱總理強調，南水北調工程的實施勢在必行，但是各項前期準備工作一定要做好。關鍵在于搞好總體規(guī)劃，全面安排，有先有后，分步實施。

　　根據黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中關于“加緊南水北調工程的前期工作，盡早開工建設”的精神，以及中央領導的一系列重要指示，國家發(fā)展計劃委員會、水利部于2000年12月21—23日在北京召開了南水北調工程前期工作座談會，建設部、國家環(huán)境保護總局、中國國際工程咨詢公司以及北京市、天津市、河北省、山東省、河南省、江蘇省、湖北省政府的負責同志出席了會議。會議部署了南水北調工程的總體規(guī)劃工作，要求南水北調工程沿線各?。ㄖ陛犑校┳ゾo編制城市水資源規(guī)劃，重點開展節(jié)水、治污、供水、水資源配置和水價調整等專項規(guī)劃，把“三先三后”的原則真正落到實處；總體規(guī)劃要在認真做好水資源合理配置的基礎上，開展需調水量預測與分析；依據統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、分期實施的原則，研究論證南水北調工程的總體布局和分期實施方案；按照適應社會主義市場經濟體制的要求，進一步推進水利工程建設與管理體制的改革。要通過南水北調工程的興建，促進節(jié)約用水、水污染防治和生態(tài)系統(tǒng)修復，保障經濟社會的穩(wěn)定、健康發(fā)展。自2000年9月以來，南水北調工程總體規(guī)劃進一步加強了以下四個方面的規(guī)劃和研究工作。

　　第一，節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃。根據經濟社會發(fā)展和城市化水平提高的要求，充分考慮價格杠桿和科技進步對促進節(jié)水的作用，采用較先進的用水定額，結合經濟結構調整，把節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護作為實施南水北調工程的重要前提，分析不同水平年節(jié)水、污水資源化的數量、投資與措施，深入研究對調水區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，編制完成了《南水北調節(jié)水規(guī)劃要點》（附件1）、《南水北調東線工程治污規(guī)劃》（附件2）和《南水北調工程生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（附件3）。

　　第二，南水北調工程沿線44座城市水資源配置規(guī)劃。國家發(fā)展計劃委員會、水利部組織東線和中線工程沿線7省（直轄市）政府，開展了南水北調沿線44個城市的《南水北調城市水資源規(guī)劃》（附件4），重點是節(jié)水、治污、水資源配置和水價調整等專項規(guī)劃。同時，還組織開展了《海河流域水資源規(guī)劃》（附件5）和《黃淮海流域水資源合理配置研究》（附件6）。在黃淮海流域水資源合理配置的基礎上，充分論證北方受水區(qū)的需調水量，為科學合理地確定南水北調工程的調水規(guī)模奠定了重要基礎。

　　第三，南水北調工程總體布局和分期實施方案擬定。依據水資源配置最新研究成果和過去50年大量的工作成果，通過多種方案比選，依據統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、分期實施的原則，論證工程總體布局和優(yōu)化分期實施方案，編制完成了《南水北調東線工程規(guī)劃（2001年修訂）》（附件7）、《南水北調中線工程規(guī)劃（2001年修訂）》（附件8）、《南水北調西線工程規(guī)劃綱要及第一期工程規(guī)劃》（附件9）和《南水北調工程方案綜述》（附件10）。

　　第四，水價形成機制和管理體制研究。按照適應社會主義市場經濟體制的要求和水利工程建設與管理體制改革的需要，結合南水北調工程的特點，重點研究了適應社會主義市場經濟要求的工程籌資方案、水價形成機制以及工程建設與管理體制，編制完成了《南水北調工程水價分析研究》（附件11）和《南水北調工程建設與管理體制研究》（附件12）。

　　《南水北調工程總體規(guī)劃》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）是在上述4部分工作所形成的12個附件和45項專題研究的基礎上，經綜合分析研究集成的。本次南水北調工程總體規(guī)劃與以往的規(guī)劃相比較，主要有以下5個方面的主要特點：

　?。?）把生態(tài)建設與環(huán)境保護放在更加突出的位置。 黃淮海流域是我國嚴重缺水地區(qū)。20世紀80年代以來，由于長期干旱和經濟社會的不斷發(fā)展，水資源供需矛盾日趨尖銳，許多河道斷流、湖泊干涸，地下水過量超采，地面沉降塌陷，水體嚴重污染，直接危及人民群眾的身體健康，制約經濟社會的可持續(xù)發(fā)展?！犊傮w規(guī)劃》強調南水北調的根本目標是改善和修復黃淮海平原和膠東地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。同時，在保證調水區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎上，高度重視調水區(qū)的生態(tài)建設與環(huán)境保護，興建必要的、適當超前的生態(tài)補償工程。

　?。?）在水資源合理配置的基礎上確定調水規(guī)模。 南水北調工程的近期供水目標，主要是城市的生活和工業(yè)用水，同時兼顧農業(yè)和生態(tài)用水。解決農業(yè)缺水主要依靠發(fā)展節(jié)水灌溉、調整種植結構等措施，提高農業(yè)用水的效率。同時，將現在城市擠占的部分農業(yè)用水份額退還給農業(yè)，以及將城市污水經處理達標后的水量部分供給農業(yè)。在豐水季節(jié)，通過合理調度還可直接向農業(yè)和生態(tài)補水。在充分考慮節(jié)水、治污和挖潛，合理配置生活用水、生產用水和生態(tài)用水的基礎上，本著適度從緊的精神，科學、合理地確定南水北調工程的調水規(guī)模。經論證，規(guī)劃到2050年，南水北調東線、中線和西線工程多年平均調水規(guī)模分別為148億m3、130億m3和170億m3，合計為448億m3.

　?。?）工程建設實行統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、分期實施。 考慮到受水區(qū)的需水量增長是一個動態(tài)過程，節(jié)水、治污和配套工程建設將有一個實施過程，對生態(tài)建設和環(huán)境保護也需要有一個觀察和實踐的過程，對南水北調工程的實施應當既積極而又慎重。經論證，東線和中線將分別按三期和二期建設，其第一期工程可以先期實施。東線工程將在加強治污和水質保護的基礎上，第一期工程抽江規(guī)模89億m3（其中新增抽江規(guī)模39億m3，江蘇現有的年調水能力50億m3），供水至山東。中線工程將以加壩擴容后的丹江口水庫為水源，第一期工程的調水規(guī)模為95億m3，向河南、河北、天津和北京供水，其中向黃河以北輸水63億m3.東線第一期工程和中線第一期工程將分別于2007年和2010年前建成。西線工程要繼續(xù)進行前期工作，規(guī)劃分三期建設，第一期工程將于2010年前后開工，年調水規(guī)模為40億m3.

　　（4）建立適應社會主義市場經濟體制改革要求的建設管理體制和水價形成機制。按照“政府宏觀調控、準市場運作、現代企業(yè)管理、用水戶參與”的原則，分析論證了中央和地方共同出資建設，按各地需水量多少籌集地方建設資金，并且建立南水北調工程基金；組建有限責任公司作為南水北調主體工程項目業(yè)主的必要性和可行性；按照“還貸、保本、微利”和實行兩部制水價的原則，論證了建立新的水價形成機制的重要性和現實性。東線和中線工程口門水價測算以及受水區(qū)用水戶水價承受能力分析的成果表明，南水北調主體工程可以實現良性運行。

　?。?）南水北調工程總體規(guī)劃是跨學科、跨部門、跨地區(qū)綜合研究的成果。在南水北調工程總體規(guī)劃的編制過程中，堅持民主論證、科學選比的原則，對社會各界和不少專家的建議進行了認真研究，對參與選比的重要線路都組織了現場復勘或查勘，補充或更新了大量基礎資料，組織技術大協(xié)作。參與總體規(guī)劃工作的單位，除了水利系統(tǒng)的10個規(guī)劃、設計和科研單位外，還有國務院有關部（委、局、中心）的14個科研教育單位和南水北調東線、中線工程沿線7?。ㄖ陛犑校┘?4個地級市政府的計劃、水利、建設、環(huán)保、國土、農業(yè)、物價等部門。參與規(guī)劃與研究工作的涉及經濟、社會、環(huán)境、農業(yè)、水利等多個學科的科技人員超過2 000人。為了保證規(guī)劃和研究成果的質量，水利部先后召開了近百次專家咨詢會、座談會和審查會，與會專家近6 000人次，其中有中國科學院和中國工程院院士30人110多人次，廣泛聽取了專家們的意見和建議。此外，水利部有關部門和流域機構曾多次與沿線各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府的有關部門交換意見，相互溝通。

　　水利部于2002年2月初完成了《南水北調工程總體規(guī)劃（征求意見稿）》，并分別送國家發(fā)展計劃委員會、財政部、農業(yè)部、建設部、交通部、國家環(huán)境保護總局6部（委、局）以及北京市、天津市、河北省、河南省、湖北省、山東省、江蘇省、安徽省、陜西省9?。ㄖ陛犑校┤嗣裾髑笠庖姟Ｅc此同時，國家發(fā)展計劃委員會和水利部多次聽取了有關部門和部分院士、專家的意見，并先后向政協(xié)全國委員會和全國人大常委會進行了多次匯報。

　　國務院有關部（委、局）、南水北調東線和中線工程沿線有關?。ㄖ陛犑校┤嗣裾椭袊茖W院、中國工程院部分院士及各方面專家基本同意《總體規(guī)劃》提出的水資源配置、總體布局、工程規(guī)模、分期實施方案、工程投資估算和經濟財務評價等。部（委、局）的意見相對比較集中在運營機制與管理體制上，地方政府的意見相對比較集中在工程規(guī)模與籌資方案上，但都共同希望盡早實施南水北調工程，在“十五”期間抓緊開工建設東線和中線第一期工程，以緩解北方嚴重缺水的狀況。

　　根據征求的各方面意見，國家發(fā)展計劃委員會和水利部對《總體規(guī)劃》多次進行了認真修改，于2002年7月完成了《南水北調工程總體規(guī)劃》及12個附件，并聯(lián)合呈報國務院審批。國務院總理辦公會和中共中央政治局常委會議分別審議通過了《總體規(guī)劃》，國務院于2002年12月23日正式下發(fā)了批準文件。

　　南水北調工程是關系我國可持續(xù)發(fā)展和全面建設小康社會的戰(zhàn)略性基礎設施。黨中央、國務院對這項工程一直十分關心和高度重視，全國人民乃至國際有關人士對這項工程也非常關注。參加這項工程的工作人員和建設者，要認真貫徹 “三個代表”重要思想，以對黨和人民高度負責的精神，堅決按照黨中央、國務院的部署，始終堅持“先節(jié)水后調水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的原則，對每一項設計、每一項建設高度負責，慎之又慎，做到精心設計、精心施工、精心管理，把這項世界最大的水利工程建成世界一流的、造福子孫的宏偉工程。建設南水北調工程，要繼續(xù)發(fā)揚科學民主，按科學辦事，按規(guī)律辦事，按規(guī)程辦事；繼續(xù)傾聽和吸收各方面專家的建議和意見，不斷完善和優(yōu)化工程實施方案；采用先進合理的科學技術，嚴格管理，使這項工程經得住歷史、科學和實踐的考驗。