發(fā)改委提高地鐵審批門檻 叫停地方地鐵大躍進(jìn)

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從2013年省級政府獲得軌道交通審批權(quán)后，地鐵熱以無可阻擋的態(tài)勢在全國各地蔓延。近日，國家發(fā)改委的一份文件讓正在規(guī)劃地鐵盛宴的城市一片震驚。

按照發(fā)改委要求，擬建地鐵初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.7萬人次，項(xiàng)目資本金比例不低于40%。事實(shí)上，國內(nèi)現(xiàn)在不少已經(jīng)獲批甚至建成的地鐵項(xiàng)目也未能滿足這一要求。在新門檻下，部分城市的地鐵藍(lán)圖或?qū)⒒癁榕萦啊?/p>

急剎地方地鐵“大躍進(jìn)”

1月16日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(下文簡稱《通知》)，提出“堅(jiān)持‘量力而行、有序發(fā)展’的方針，有序發(fā)展地鐵，鼓勵(lì)發(fā)展輕軌、有軌電車等高架或地面敷設(shè)的軌道交通制式。”

《通知》要求，擬建地鐵初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.4萬人次。項(xiàng)目資本金比例不低于40%，政府資本金占當(dāng)年城市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例一般不超過5%。

“這是我國首次從日均客流量、資本金比例等方面對地鐵建設(shè)進(jìn)行量化的要求，設(shè)定客流標(biāo)準(zhǔn)保障的是運(yùn)營，設(shè)定項(xiàng)目資本金比例減少了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這等于為地方審批地鐵設(shè)定了關(guān)卡，說明發(fā)改委要壓一壓當(dāng)前各地‘大躍進(jìn)式’審批和建設(shè)地鐵的步伐。” 北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)表示。

自2013年5月，國家發(fā)改委將城市軌道交通審批權(quán)下放給省級政府后，各地進(jìn)入了一個(gè)地鐵項(xiàng)目批復(fù)的高峰期。當(dāng)年8月，總投資額超350億元的重慶市軌道環(huán)線工程和重慶輕軌3號線北延項(xiàng)目獲批;隨后，甘肅省首條地鐵蘭州市城市軌道交通1號線一期工程的可行性研究報(bào)告也獲得省發(fā)改委批準(zhǔn);當(dāng)年年底，寧波市總投資640.4億元的地鐵規(guī)劃獲批……濟(jì)南、長沙、鄭州、杭州等地在審批權(quán)下放到省級之后，也紛紛通過了大手筆的地鐵規(guī)劃。

值得一提的是，審批權(quán)的下發(fā)更是激發(fā)了一些三四線城市建設(shè)軌道交通項(xiàng)目的熱情，以四川為例，審批權(quán)下放后，包括綿陽、南充、宜賓、瀘州等城市都做了各自的地鐵建設(shè)設(shè)想。

據(jù)了解，目前我國大陸地區(qū)有38個(gè)獲批修建地鐵的城市，而正在規(guī)劃和申報(bào)地鐵項(xiàng)目的城市也越來越多。有關(guān)機(jī)構(gòu)曾預(yù)計(jì)，從2014年起到2020年全國各地將要投入約2.5萬億元人民幣在城市地鐵項(xiàng)目建設(shè)中。

重算經(jīng)濟(jì)賬

“每投入1億元地鐵建設(shè)資金可以拉動GDP增長約2.6億元，在這兩年經(jīng)濟(jì)形勢不好的情況下，快速上馬基建項(xiàng)目一直都是地方穩(wěn)增長的法寶。” 中國工程院院士王夢恕表示。

作為曾參與過中國第一條地鐵修建工作的隧道及地下工程專家，王夢恕經(jīng)常要奔走于全國各城市，為地方的地鐵建設(shè)出謀劃策。“我經(jīng)常跟一些三四線城市的領(lǐng)導(dǎo)講，你們建地鐵沒有多大好處，建成后還要承擔(dān)運(yùn)營的虧損補(bǔ)貼，還不如發(fā)展地上交通，但這些建議很難真正被地方官員采納，有的地區(qū)已經(jīng)形成周邊幾個(gè)城市競爭申報(bào)地鐵項(xiàng)目的態(tài)勢。”

按照2003年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，申報(bào)發(fā)展地鐵的城市，城區(qū)人口應(yīng)在300萬人以上，地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰每小時(shí)3萬人以上。

趙堅(jiān)表示，這一標(biāo)準(zhǔn)是10多年前出臺，當(dāng)時(shí)符合這一條件只有一些特大城市和部分省會城市，但現(xiàn)在符合這一條件的城市已經(jīng)多如牛毛，這一過時(shí)的審批門檻也助長了目前的地鐵建設(shè)潮?，F(xiàn)在發(fā)改委設(shè)定新的標(biāo)準(zhǔn)，有助于遏制地方地鐵建設(shè)的無序發(fā)展。

某地鐵公司運(yùn)營主管張明(化名)在接受《中國經(jīng)營報(bào)》記者采訪時(shí)表示，地鐵運(yùn)營分為初期、近期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段，初期一般是指建成通車后第3年，是“客流的培育期”，地鐵建成第一年通常人流量會比較少，到第二、第三年才能形成一定規(guī)模。按照發(fā)改委的最低客流和資本金等要求，一線城市和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的地鐵線路都能滿足，但中西部一些省份，尤其是三四線城市的項(xiàng)目壓力會很大。

事實(shí)也正是如此，現(xiàn)在運(yùn)營或建設(shè)中的不少地鐵項(xiàng)目尚不能滿足《通知》的要求。如正在建設(shè)的蘭州城軌一號線一期工程項(xiàng)目，媒體報(bào)道其資本金占總投資比例僅為27.48%，其余建設(shè)資金由項(xiàng)目業(yè)主單位蘭州市軌道交通公司通過銀行貸款等多元化融資方式解決。2012年6月28日開通的昆明地鐵6號線首期工程全長為18.018公里，按照《通知》要求，初期日均客流量應(yīng)達(dá)到12.7萬人次，但該工程在運(yùn)營滿一年時(shí)，日均客流量僅5000余人次，在進(jìn)入第三年后客流量也未超過2萬人次。已經(jīng)開通運(yùn)營的無錫地鐵客流量也沒有達(dá)到國家的要求，王夢恕在論證時(shí)曾提出“人不夠”，但當(dāng)?shù)毓賳T告訴他：“財(cái)力夠，可以先修建，后發(fā)展嘛。”

部分城市待批規(guī)劃堪憂

“從現(xiàn)在情況來看，已經(jīng)建成和獲批的地鐵項(xiàng)目應(yīng)該不會再按照新的標(biāo)準(zhǔn)追究，但一些已經(jīng)上報(bào)待批復(fù)和正在規(guī)劃中的地鐵項(xiàng)目肯定會受到影響。”張明猜測。

由于此前限制地鐵建設(shè)的先兆并不明顯，審批新標(biāo)準(zhǔn)的出臺讓地方有些措手不及。2014年7月，湖南株洲市規(guī)劃局公布的《株洲市城市公共交通體系規(guī)劃》提出，株洲將建設(shè)總計(jì)超過130多公里的4條地鐵線。當(dāng)?shù)匾?guī)劃局相關(guān)人士向記者介紹：“株洲地鐵現(xiàn)在仍處于規(guī)劃階段，我們已經(jīng)注意到新出臺的客流量等要求，也正準(zhǔn)備聘請有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對株洲地鐵人流量進(jìn)行測算。”但株洲發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人對這一規(guī)劃獲批的前景感到擔(dān)憂，“從株洲的財(cái)政條件和居民收入來看都不足以支撐地鐵建設(shè)，在國家收緊地鐵審批的情況下，就更難說了，短期內(nèi)應(yīng)該都不會有新進(jìn)展。”

在王夢恕看來，地方建設(shè)地鐵的積極性并不會因?yàn)閷徟T檻的提升而降低，為了獲批，部分城市可能會在數(shù)據(jù)上弄虛作假，畢竟客流量是預(yù)估的，地鐵沒有投入運(yùn)營之前誰都說不清道不明，而等到地鐵投入運(yùn)營后，已經(jīng)生米煮成熟飯了。

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長李迅表示，交通規(guī)劃可以適度超前，但絕不能過度超前，要遏制地方的“地鐵盛宴”必須從嚴(yán)審批程序，規(guī)范行業(yè)內(nèi)的第三方評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)，建立“黑名單”制度，如果有規(guī)劃院或研究院敢?guī)偷胤皆旒?，就永久性取消評估資質(zhì)。

趙堅(jiān)表示，解決交通擁堵難題的方法有許多種，而地鐵是最昂貴的，目前常見的三種軌道交通方式中，地鐵的建設(shè)成本在5億元/公里以上，在北京等一線城市已經(jīng)達(dá)到了10億元/公里;輕軌的建設(shè)成本在2億元/公里以上;有軌電車的建設(shè)成本也就2000萬元/公里~5000萬元/公里。“所以還是建議中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市和三四線城市，在建設(shè)地鐵的條件尚不成熟時(shí)，優(yōu)先發(fā)展有軌電車等地上交通。”