09年房地產(chǎn)估價(jià)師輔導(dǎo)：物權(quán)法解釋（五十七）

　　物權(quán)法解釋：第五十七條[國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理法律責(zé)任]

　　第五十七條　履行國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理、監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失；濫用職權(quán)，玩忽職守，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。

　　違反國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理規(guī)定，在企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易等過程中，低價(jià)轉(zhuǎn)讓、合謀私分、擅自擔(dān)?；蛘咭云渌绞皆斐蓢?guó)有財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。

　　[解釋]本條是關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理法律責(zé)任的規(guī)定。

　　加大對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度，切實(shí)防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失，是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容。從國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的主要情形看，加大對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度，切實(shí)防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失，一方面要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理、監(jiān)督；另一方面要明確規(guī)定造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理、監(jiān)督，以及造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的法律責(zé)任，公司法、刑法等法律以及國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的行政法規(guī)和部門規(guī)章已經(jīng)有規(guī)定。物權(quán)法著重從其調(diào)整范圍對(duì)加大國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度，切實(shí)防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失做出規(guī)定，并與有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的法律做出銜接性的規(guī)定。因此，本條第一款對(duì)履行國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員切實(shí)履行職責(zé)做了規(guī)定，同時(shí)第二款針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的突出問題做了規(guī)定。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員的職責(zé)

　　根據(jù)黨的十六大和十六屆二中全會(huì)關(guān)于深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和設(shè)立專門國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)的精神，經(jīng)十屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)，設(shè)立了國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。地方政府也組建了相應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。十六屆三中全會(huì)決定提出：“國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)授權(quán)監(jiān)管的國(guó)有資本依法履行出資人職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益，維護(hù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體依法享有的各項(xiàng)權(quán)利，督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。”根據(jù)上述要求，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)除了根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)外，還負(fù)有以下主要職責(zé)：（1）指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組；對(duì)所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作；推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善公司治理結(jié)構(gòu)；推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。（2）代表國(guó)家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)；負(fù)責(zé)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作。（3）通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲；建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人機(jī)制，完善經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)和約束制度。（4）通過統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管；建立和完善國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系，擬訂考核標(biāo)準(zhǔn)；維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)益。（5）起草國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)，制定有關(guān)規(guī)章制度；依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。還有三點(diǎn)需要注意：一是，履行國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)不僅僅是中央政府和地方政府設(shè)立的國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（局），而且包括其他機(jī)構(gòu)，比如，財(cái)政部門、審計(jì)部門、水利部門、外匯管理部門、銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)等，還有國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家舉辦事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理部門等，都負(fù)有一定的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)。二是，國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，除履行出資人職責(zé)以外，不得干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三是，本條強(qiáng)調(diào)了國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)的工作人員的責(zé)任。如果濫用職權(quán)，玩忽職守，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的，還要依法承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任等。如刑法第三百九十七條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

　?。ǘ┻`反國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理規(guī)定造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的法律責(zé)任

　　據(jù)了解，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的，主要發(fā)生在國(guó)有企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易的過程中。

　　國(guó)有企業(yè)改制，是指國(guó)有企業(yè)通過重組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營(yíng)、合資、轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)和股份制、股份合作制等多種形式，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的以產(chǎn)權(quán)為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度。而今，國(guó)有企業(yè)的公司化改革已經(jīng)基本完成，除了部分帶有政府職能性質(zhì)或者占據(jù)壟斷資源的機(jī)構(gòu)還保留全資國(guó)有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)外，絕大部分國(guó)有企業(yè)均已實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，并建立起以股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)為主要標(biāo)志的現(xiàn)代免費(fèi)項(xiàng)目管理系統(tǒng)體系。國(guó)有企業(yè)改制過程中，必須依法進(jìn)行清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、公開信息。涉及國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)采取拍賣、招投標(biāo)等競(jìng)價(jià)轉(zhuǎn)讓方式以及國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。

　　國(guó)有企業(yè)的分立是指一個(gè)國(guó)有企業(yè)法人分成兩個(gè)或者兩個(gè)以上企業(yè)法人。因分立而保留的企業(yè)應(yīng)申請(qǐng)變更登記；因分立而新開辦的企業(yè)應(yīng)申請(qǐng)開業(yè)登記。國(guó)有企業(yè)的合并是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)有企業(yè)法人，合并為一個(gè)企業(yè)法人或合并為一個(gè)新的企業(yè)法人。因合并而保留的企業(yè)，應(yīng)申請(qǐng)變更登記，因合并而終止的企業(yè)，應(yīng)申請(qǐng)注銷登記；因合并而新開辦的企業(yè)，應(yīng)申請(qǐng)開業(yè)登記。企業(yè)法人分立、合并，它的權(quán)利和義務(wù)，由分立、合并后法人享有和承擔(dān)。

　　本條中的關(guān)聯(lián)交易，就是指企業(yè)關(guān)聯(lián)方之間的交易。根據(jù)財(cái)政部1997年頒布的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——關(guān)聯(lián)方關(guān)系及其交易的披露》的規(guī)定，在企業(yè)財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)決策中，如果一方有能力直接或間接控制、共同控制另一方或?qū)α硪环绞┘又卮笥绊?，則視其為關(guān)聯(lián)方；如果兩方或多方受同一方控制，也將其視為關(guān)聯(lián)方。這里的控制，是指有權(quán)決定一個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)政策，并能據(jù)以從該企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中獲取利益。所謂重大影響，是指對(duì)一個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)政策有參與決策的權(quán)力，但并不決定這些政策。參與決策的途徑主要包括：在董事會(huì)或類似的權(quán)力機(jī)構(gòu)中派有代表，參與政策的制定過程，互相交換管理人員等。凡以上關(guān)聯(lián)方之間發(fā)生轉(zhuǎn)移資源或義務(wù)的事項(xiàng)，不論是否收取價(jià)款，均被視為關(guān)聯(lián)交易。由于關(guān)聯(lián)交易方可以運(yùn)用行政力量撮合交易的進(jìn)行，從而有可能使交易的價(jià)格、方式等在非競(jìng)爭(zhēng)的條件下出現(xiàn)不公正情況，形成對(duì)股東或部分股東權(quán)益的侵犯。

　　在上述的國(guó)有企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易中，造成國(guó)有資產(chǎn)損失的常見有以下情形：（1）低價(jià)轉(zhuǎn)讓。有的不按規(guī)定進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估或者壓低評(píng)估價(jià)格。有的不把國(guó)家劃撥的土地計(jì)入國(guó)有股；有的對(duì)專利、商標(biāo)等無形資產(chǎn)不作評(píng)估；有的將國(guó)有資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓或者低價(jià)折股、低價(jià)出售給非國(guó)有單位或者個(gè)人；有的在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中高價(jià)進(jìn)、低價(jià)出。（2）違反財(cái)務(wù)制度，合謀私分侵占國(guó)有資產(chǎn)。有的將應(yīng)收賬款做成呆賬、壞賬，有的私設(shè)“小金庫(kù)”或者設(shè)立“寄生公司”，以后再提取侵占私分。（3）擅自擔(dān)保。有的根本不認(rèn)真調(diào)查被擔(dān)保人的資信情況，未經(jīng)法定程序和公司章程規(guī)定，擅自向非國(guó)有單位或者個(gè)人擔(dān)保，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。此外，還包括以下情形：（1）通過管理層持股非法牟利；（2）低估企業(yè)財(cái)產(chǎn)，虛構(gòu)企業(yè)債務(wù)，以降低持股所需資金；有的實(shí)際未出資，以擬收購(gòu)的企業(yè)財(cái)產(chǎn)作為其融資擔(dān)保；（3）貪污、挪用國(guó)有財(cái)產(chǎn)；虛假破產(chǎn)，逃避債務(wù)；（4）利用分立重組方式，把債務(wù)留在原企業(yè)，使原企業(yè)變成空殼企業(yè)，侵害銀行的國(guó)有財(cái)產(chǎn)；（5）直接負(fù)責(zé)的主管人員玩忽職守，造成企業(yè)破產(chǎn)或者嚴(yán)重虧損等。

　　本條第二款針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)中造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的主要情形，規(guī)定上述違反國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理的行為，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，包括賠償損失等民事責(zé)任，紀(jì)律處分等行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第四十一條的規(guī)定，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失負(fù)有責(zé)任受到撤職以上紀(jì)律處分的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人，5年內(nèi)不得擔(dān)任任何國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人；造成企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)重大損失或者被判處刑罰的，終身不得擔(dān)任任何國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人。

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