財(cái)務(wù)報(bào)告制度是建立現(xiàn)代化政府的突破口

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目前國務(wù)院財(cái)政部財(cái)務(wù)制度改革方案正式公布，這也預(yù)示著中國將正式啟動(dòng)財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，根據(jù)改革的時(shí)間表，各級(jí)政府要力爭編制財(cái)務(wù)報(bào)告，而財(cái)務(wù)報(bào)告制度的建立，也是現(xiàn)代化政府建立的突破口。

政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告，盡管已是國際潮流，但在國內(nèi)尚屬首次。表面看，這只是政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的小改進(jìn)，但實(shí)際上，這一改進(jìn)是一次涉及制度層面的重大改革。其意義不僅在于摸清政府及其所屬部門、單位的"家底"，將公共財(cái)產(chǎn)由模糊化管理導(dǎo)入更精確及時(shí)和公開的管理模式，還在于通過市場化的會(huì)計(jì)核算，進(jìn)一步明確任期內(nèi)政府的權(quán)力和責(zé)任。由此，為傳統(tǒng)型政府向現(xiàn)代型政府轉(zhuǎn)變注入新的內(nèi)生動(dòng)力。

如果說多年以來強(qiáng)調(diào)的行政體制改革主要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕V求，規(guī)范政府應(yīng)該"做什么"的話，那么政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等于開辟了"第二戰(zhàn)場"，旨在規(guī)范政府應(yīng)該怎么"花錢"，以此推動(dòng)行政體制的改革深化。就此而言，政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告所能產(chǎn)生的預(yù)期"撬動(dòng)效應(yīng)"，不亞于政府職能轉(zhuǎn)變。這種重要意義，決定了政府編制財(cái)務(wù)報(bào)告改革的分量：堪稱是又一次重大改革的起步。

在中國社會(huì)財(cái)富的總盤子中，政府在分配中的占比相當(dāng)大。這既是中國傳統(tǒng)的強(qiáng)政府慣性延續(xù)的結(jié)果，也是政府參與并主導(dǎo)了財(cái)富從生產(chǎn)到分配全過程的結(jié)果。改革開放以來，相當(dāng)一部分政府資產(chǎn)已通過市場化渠道上市分流，為政府財(cái)產(chǎn)的管理注入了市場化因子。比如，大量國有企業(yè)在境內(nèi)外上市，不僅實(shí)現(xiàn)了國有即公共資產(chǎn)的保值升值，提高了政府資產(chǎn)的配置效率，同時(shí)為建立市場經(jīng)濟(jì)體系打下了基礎(chǔ)。在這一過程中，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則也在這部分國有資產(chǎn)中得到普遍運(yùn)用。

但是，還有大量政府管理的財(cái)產(chǎn)沒有實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換，而是繼續(xù)實(shí)施以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)原則。所謂權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制，其主要區(qū)別在于，前者是以資金到位情況為基礎(chǔ)，后者則以財(cái)務(wù)行為為基礎(chǔ)。而隨著當(dāng)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)治理模式發(fā)生變化，越來越多的政府財(cái)務(wù)行為，并不是在資金到位后才發(fā)生。比如，許多重大基建項(xiàng)目都是在企業(yè)先墊付資金的情況下啟動(dòng)，政府在資金到位后再返還。再如，通常中央財(cái)政撥付資金都會(huì)在每年兩會(huì)后才陸續(xù)下?lián)?，到年底達(dá)到高峰，這滯后于政府年度工作安排。

最近這些年政府的負(fù)債情況已經(jīng)成為一個(gè)謎，而且在很多人看來，這也是中國經(jīng)濟(jì)的隱形炸彈，而且在地方債風(fēng)險(xiǎn)可控，此時(shí)盡量我們能夠找到一些支持的數(shù)據(jù)，但是這些數(shù)據(jù)也是是一個(gè)計(jì)算的結(jié)果，因此總是缺乏說服力。