中西方行政倫理建設(shè)差異比較

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　　一、中西方傳統(tǒng)核心觀念的分析

　　中國和西方由于歷史傳統(tǒng)、地域、民族心理等方面的差異，而對人的本性的假定存在差異。西方認為人之初性本惡，而中國認為人之初性本善。另外，在服務(wù)對象上也存在差異。很多中國行政官員由于受傳統(tǒng)等級觀念的影響存在著為政府服務(wù)的意識。而西方由于傳統(tǒng)契約論思想深入人心，為公眾服務(wù)觀念為雇員所接受。

　?。ㄒ唬┲形鞣饺诵约僭O(shè)分析“三字經(jīng)”在中國可謂童叟皆知。其中的“人之初，性本善?！笨芍^對人性為善的認定。在中國古代第一個提出了系統(tǒng)的人性善理論的是戰(zhàn)國時的孟子。孟子認為人的本性是善的。就是說“仁、義、禮、智”等道德品質(zhì)是人生而就有的，是與生俱來的本性?！懊献拥佬陨?，言必稱堯舜?！保ㄗⅲ宏惼髦睹献油ㄗg》，湖南大學(xué)出版社1989年，第154頁。）性善論是孟子整個學(xué)說的理論基礎(chǔ)。儒家也有少數(shù)性惡論者，如先秦儒家最后一位大師荀子就認為“人之性惡，其善者偽也。”（注：鄧漢卿《荀子譯評》，岳麓書社1993年，第499頁。）不過他的性惡論是等級制的性惡論，所以仍然是不徹底的。從總體來看，統(tǒng)治中國2000多年的儒家思想是以人性本善為主流的。時至今日，我們對人性的估計也受傳統(tǒng)影響，存在道德人這種片面人性認識，對人的自覺性期望很高。

　　西方文化傳統(tǒng)中對人性的認識與中國傳統(tǒng)文化明顯不同，西方文化對人性的認識基本上是性惡論的。西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人，人甚至是由于“罪惡”才出生的，人有與生俱來的罪惡本能，所以對人性具有惡的一面有一種揮之不去的警覺。這種性惡論我們稱之為“經(jīng)濟人”，其叫法源于古典政治學(xué)的開山鼻祖亞當(dāng)。斯密。在他的《國富論》和《道德情操論》中都是從利己主義本性出發(fā)來論證“經(jīng)濟人”的。他認為“毫無疑問，每個人生來首先和主要關(guān)心自己?！保ㄗⅲ海塾ⅲ輥啴?dāng)。斯密《道德情操論》商務(wù)印書館，1998年，第101-102頁。）“我們每天所需要的食料和飲料，不是來自屠夫、釀酒師或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算?！保ㄗⅲ海塾ⅲ輥啴?dāng)。斯密《國富論》（上卷），商務(wù)印書館，1972年，第14頁。）古希臘政治學(xué)者亞里士多德也認為人一半是野獸，一半是天使，主張“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于人治?！保ㄗⅲ簛喞锸慷嗟隆墩螌W(xué)》，商務(wù)印書館，1965年，第167頁。）西方的普遍的“經(jīng)濟人”意識使人們對“人”始終保持一種合理的不信任。

　?。ǘ┲形鞣叫姓賳T的服務(wù)對象的分析在中國，從終極根源上看，政府及其公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，這是我國所確定的一項根本的憲政原則。這個憲政原則要求行政人員的服務(wù)主體只能是人民。但在實際的操作過程中，特別像中國這樣的轉(zhuǎn)軌國家，由于政府是公共行政權(quán)的直接掌握和行使者，是各類重要社會資源實際的擁有者，又擁有龐大的官僚體制；（注：金太軍《公共行政的民主和責(zé)任取向析論》，《公共行政》，2001.1，第12頁。）而作為工作于政府組織內(nèi)的行政人員，其工資福利的直接來源是政府；其行政活動中心似乎是圍繞著政府展開。而且中國深受2000多年封建思想的影響，傳統(tǒng)的封建政府職能主要是統(tǒng)治職能，要求全國上下都一致服從政府的統(tǒng)治，要求全社會的資源都服從政府的統(tǒng)一支配，政府的意志主導(dǎo)一切。所有大小行政官員都是為政府組織的統(tǒng)治服務(wù)，為皇帝服務(wù)。

　　這種思想也深深地影響現(xiàn)今人們的觀念。以上諸種因素容易造成一種錯位，由“為公民服務(wù)”倒錯為“為政府服務(wù)，為上級服務(wù)”。這種“政府本位要求公民去適應(yīng)和服從政府和公務(wù)人員的管理，而不是要求自己去適應(yīng)和方便廣大公眾。它還導(dǎo)致了一種行政實踐評價標(biāo)準(zhǔn)的倒錯，凡是適應(yīng)政府行政組織系統(tǒng)的就是善的，反之就是惡的?！保ㄗⅲ褐軍^進《轉(zhuǎn)型期的行政倫理》，中國審計出版社，2000年，第60頁。）所以在我國憲法上明確規(guī)定了公民本位的原則，但受傳統(tǒng)思想影響，政府本位思想仍有殘留。

　　在西方國家中，契約觀念歷史久遠，并且深入人心。契約論思想的集大成者盧梭認為消除原始狀態(tài)的辦法是要訂立一種社會契約：“我們每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下，并且我們在公共體中接納每個成員作為全體之不可分割的一部分?！保ㄗⅲ海鄯ǎ荼R梭《社會契約論》，商務(wù)印書館，1980年，第23-24頁。）所以在西方觀念中，人民與政府是一種授權(quán)與被授權(quán)的契約關(guān)系，它規(guī)定著政府與公民間在權(quán)力與義務(wù)方面的雙向依存關(guān)系。在這種關(guān)系中，就公民而言，一是通過選舉或遵從使政府獲得合法性行使權(quán)力的基礎(chǔ)；二是通過納稅給予政府經(jīng)濟支持。同時公民也自然期望能從政府那里獲得相應(yīng)的回報，包括以服務(wù)對象的身份獲得政府提供的良好服務(wù)。就政府而言，它在獲得公民的政治和經(jīng)濟支持的同時，必須按契約要求提供令公民滿意的服務(wù)。這里不存在單方面的“恩賜”，而是體現(xiàn)著一種資源的交換關(guān)系和互利行為。所以在實際操作中政府中的行政人員就容易產(chǎn)生一種為公眾而服務(wù)的觀念，容易體現(xiàn)“公民本位”這一思想原則。

　　二、傳統(tǒng)觀念差異而導(dǎo)致的中西行政倫理建設(shè)特點的分析

　　中西方由于傳統(tǒng)上存在道德人和經(jīng)濟人假設(shè)方面的差異，導(dǎo)致了中國對行政個體倫理建設(shè)期望值過高，且只注重內(nèi)在約束；西方對個體倫理建設(shè)的期望值比較平穩(wěn)，既注重內(nèi)在約束，又注重外在約束。中西方在傳統(tǒng)服務(wù)對象的差異上，使得中國長期以來只注重行政人員的倫理建設(shè)而忽視官員道德與組織倫理建設(shè)的聯(lián)系，以及導(dǎo)致的行政職業(yè)道德太籠統(tǒng)、一般化；而西方既注重行政人中的倫理建設(shè)，也注重到了組織倫理建設(shè)，以及注重行政職業(yè)道德的具體化，可操作化。

　?。ㄒ唬┲形魅诵约僭O(shè)差異而導(dǎo)致的行政倫理建設(shè)的特點中西個體倫理建設(shè)要求的差異的分析。在中國，由于傳統(tǒng)對人性的認識是道德人假設(shè)，所以對于行政人員的個體倫理建設(shè)的期望值一直是很高的。毛澤東在黨的七大報告中就指出黨的干部要“全心全意為人民服務(wù)，一刻也不能脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集體的利益出發(fā)；向人民負責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)負責(zé)的一致性；這些就是我們的出發(fā)點?！保ㄗⅲ骸睹珴蓶|選集》第三卷，北京人民出版社1969年，第1094-1095頁。）張聞天同志也認為“只有我們時刻記住黨和人民群眾的這種關(guān)系（勤務(wù)員與主人），我們才能自覺地全心全意為人民服務(wù)，把我們的一切工作的重心始終放在人民群眾身上。”（注：《張聞天選集》，北京人民出版社，1985年，第569頁。）由上觀之，我們長期以來對于行政人員的道德期望是全心全意為人民服務(wù)，毫不利己，專門利人，具有純粹的無私奉獻精神。這種由道德人假設(shè)所承認的人的善性的一面的積極作用是使人們相信人是可以教育的，可以通過教育來培養(yǎng)自律的精神。建國至今，確實涌現(xiàn)了一大批清官、好官。

　　但另一方面由于忽視人性的缺陷也會走向極端，那就是道德要求很高，以不具有普遍意義的“至善境界”來要求所有的行政人員。而大部分人由于實際達不到這樣的境界反而使道德說教流于形式。在西方由于“經(jīng)濟人”觀念的影響，人們對于行政人員的道德期望是保持冷靜和審慎態(tài)度的。盡管要求行政人員的道德因其職位特殊而略高于一般的公民，但基本上還是要求行政人員首先應(yīng)該是一個合格的有德公民。美國學(xué)者認為，在18世紀(jì)晚期以后的美國，把公民個人利益完全置于國家利益的從屬地位的觀點已不再普遍。而占主導(dǎo)地位的政治觀點則是公民個人利益應(yīng)受到尊敬。“正確理解的自我利益”被認為是現(xiàn)代公民的品德?！罢_理解的自我利益”作為公民的品德明晰而確定，契合人類的弱點和缺陷。它雖不具有傳奇式的崇高，卻得體、有效、可行，適合民主社會。這個道德原則可能會阻止一些公民達至高超境界，但卻阻止了更多的低于此水準(zhǔn)的公民的品德的墮落。

　?。ㄗⅲ篋eTocqueville，Democracy in America，v2（New York：Alfred A.Knopf）PP121-123Recite from Tarry L.Cooper：An ethic of citizenship for public administration （Prentice Hall，Inc 1991）P153.）這種道德原則要求個體可以有自我利益，不過要有能力在給定的情境下使個體利益契合于群體利益，而總體利益應(yīng)反映群體利益。（注：Clark E.Cochran，"Yves R.Simon and the common good：A note on the concept"Ethics，88（1978）PP229-239.）庫珀對公共行政人員的道德品質(zhì)進一步提升，他認為“因為公共行政人員不僅僅是一般公民，同時也是特殊的受信托公民。所以除了正確理解的自我利益以外，在公共行政實踐中還要求行政人員具備其他三種品德。即公共精神、謹(jǐn)慎、實質(zhì)理性。這些品德其他公民也有，但它們對于行政管理角色中的行政人員功能的發(fā)揮的支持是尤其重要的?！保ㄗⅲ篢erry L.Cooper，An ethic of citizenship for public administration（Prentice Hall，Inc1991）P163.）由上可見，西方對于行政個體倫理建設(shè)要求并不是要達到某種至高境界，允許契合于群體利益的個體利益的存在。這可能就是受經(jīng)濟人假設(shè)所導(dǎo)向的結(jié)論。

　　中西行政人員約束途徑側(cè)重點的分析。在中國，由于“人性本善”觀念的影響，人們認為只要不斷地進行道德教育，不斷地進行倫理規(guī)勸，使人性始終保持在“至善”境界就萬事大吉了。中國的宋明理學(xué)，不論是程朱（程頤、程顥、朱熹），還是陸王（陸象山、王陽明），對于中國道德修養(yǎng)的理論貢獻都是很大的。他們集中研究了一個問題，就是怎樣把道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的自覺行動。所有這些傳統(tǒng)的德育理論被繼承并發(fā)展用以加強對行政人員的內(nèi)部約束。通過文件傳閱、會議學(xué)習(xí)、榜樣示范等多種方式來使行政人員達到廉潔自律。并從道德接受主體的接受這一角度出發(fā)對道德教育進行創(chuàng)造性研究，培養(yǎng)一種行政人中的道德需要?！暗赖滦枰鳛橐环N心理機制，表現(xiàn)出一個人能夠把對社會、他人的獻身、貢獻和給予當(dāng)作是一種崇高的義務(wù)和責(zé)任，并能夠在履行這種義務(wù)和責(zé)任時感到愉快、高興?！保ㄗⅲ骸读_國杰文集》下卷，河北大學(xué)出版社，1999年，第196頁。）基于這種片面的“性善論”的人性理解，難以產(chǎn)生重視制度建設(shè)的傳統(tǒng)。所以中國一直沒有道德立法這樣的制度性約束。沒有強制性制度約束就無法控制行政人員的自利行為不滑向損人利己或損公肥私。

　　在西方，人們對人性的悲觀估計促使人們?nèi)ハ敕皆O(shè)法地完善各項制度，用制度來約束人們的行為，讓人們從善。制度就是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束主體的福利或效用最大化利益的個人行為。”（注：［美］道格拉斯。諾思《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994年，第185頁。）這種制度約束就是一種比較正式的外部約束，主要包括道德立法、職業(yè)規(guī)范、組織變革等等。如果說內(nèi)部約束規(guī)則是一種主觀合理性，外部約束則更是一種客觀合理性。制度一旦產(chǎn)生就引導(dǎo)個人逐步地通過他律實現(xiàn)自律，自律在許多時候是他律的習(xí)慣成自然。制度性倫理規(guī)范是集體理性，不管在層次上還是內(nèi)容上都能夠最普遍地對各級行政官員起到約束作用。制度可以對各個層次的行政官員分別規(guī)范，使規(guī)范既有確定性，又有針對性。所以亨廷頓認為：“在一個國家要肅清腐敗包括兩個方面。一方面要降低衡量公職人員行為準(zhǔn)則；另一方面則要使這些官員的行為大體向此種準(zhǔn)則看齊。這樣做，行為和準(zhǔn)則都有所失，但卻能獲得準(zhǔn)則和行為在總體上的更大和諧?！保ㄗⅲ海勖溃萑姞枴：嗤㈩D《變革社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店，1989年，第58頁。）

　?。ǘ┬姓藛T服務(wù)對象的觀念差異而導(dǎo)致的行政倫理建設(shè)的特點中國的行政人員倫理建設(shè)與西方的行政人員、組織倫理共同建設(shè)的特點分析。在中國，傳統(tǒng)的政府本位意識使人們的注意力過度集中于行政人員的倫理建設(shè)，而忽視了組織本身也存在倫理問題。由于受這種思想的影響，導(dǎo)致公眾的影響力較小，行政人員對于公眾的回應(yīng)性程度較弱。一旦發(fā)生道德失范，人們就認為僅僅只是行政人員產(chǎn)生了道德問題，于是想方設(shè)法通過各種途徑來加強行政人員的道德修養(yǎng)，糾正失范。力圖通過使道德原則和道德規(guī)范內(nèi)化為行政個體道德的自我意識，以達到更好地按照這些原則和規(guī)范來調(diào)整行政個體的行政活動。人們與此同時卻沒有想到政府本位思想所導(dǎo)致的政府組織對于行政人員的影響，它也會使有德的行政人員作出不道德的行為，成為組織的替罪羊。在西方，由于契約論思想而形成的公民本位意識，使得人們敢于對于引起道德失范的原因作廣泛的探索，其中包括敢于懷疑官僚組織本身的倫理問題。庫伯舉了一個案例，說有一警察局長沒收違規(guī)商人的物品而不交公，據(jù)為己有。

　　一試用期警察發(fā)現(xiàn)后要局長作出解釋。局長反而警告他不要多管閑事。以此說明組織的制度性權(quán)威經(jīng)常被用來壓制道德行為。他還對組織的有分散個人責(zé)任的傾向進行了論述。（注：［美］特里。L.庫珀《行政倫理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第164頁。）人們于是著手兩方面的倫理建設(shè)。一方面是行政人員的倫理建設(shè)。包括個人品德和行政職業(yè)道德建設(shè)。其中個人品德建設(shè)又分成思想態(tài)度和思想品德（樂觀、勇氣、仁慈的公正）建設(shè)兩部分。（注：［美］斯蒂芬。K.貝利《道德標(biāo)準(zhǔn)與公共服務(wù)》，轉(zhuǎn)引自R.J斯蒂爾曼，《公共行政學(xué)》李方等譯，中國社會科學(xué)出版社，1989年，第421-434頁。）另一方面組織倫理建設(shè)。“20世紀(jì)80年代以后，組織層面的行政倫理日益受人關(guān)注，威爾本、但哈特、鮑曼等就是這方面的代表?！保ㄗⅲ簭垏鴳c《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社，2000年，第533頁。）張國慶教授把這些人的行政組織層面?zhèn)惱淼膬?nèi)容概括為“程序公正、組織信任、民主責(zé)任和制度激勵”四個方面。（注：張國慶《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社，2000年，第534頁。）

　　美國的但哈特認為政府的倫理建設(shè)就是進行組織改革。他認為可能的組織改革的類型從廣義上可分為：培養(yǎng)一種組織良心；改變組織的任務(wù)分工和分權(quán)狀況；保護違反組織政策和程序的有道德的人；提高作為組織活動一部分的道德討論的水平四種。（注：［美］凱瑟琳。但哈特：《公共倫理學(xué)—解決公共組織中的道德困境》，1988年，轉(zhuǎn)引自王滬寧編《腐敗與反腐敗——當(dāng)代國外腐敗問題研究》，上海人民出版社1990年，第472-474頁。）

　　作為群體倫理的行政職業(yè)道德建設(shè)特點的分析。在中國，這種傳統(tǒng)的政府本位思想使得政府被降為同其他行業(yè)一樣的組織實體，行政人員同其他職業(yè)人員混同起來，從而導(dǎo)致行政職業(yè)道德和其他職業(yè)道德的混同。所謂職業(yè)道德就是從事一定職業(yè)的人們在其特定的工作中或勞動中的行為規(guī)范的總和。（注：羅國杰《馬克思主義倫理學(xué)》，人民出版社，1982年，第384-385頁。）這種涵蓋一切職業(yè)的職業(yè)道德體現(xiàn)為忠于職守、盡職盡責(zé)、敬業(yè)樂群、克己奉公的精神。所以在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，“為人民服務(wù)”5個字就幾乎能把所有行業(yè)的職業(yè)道德都概括了。20世紀(jì)80年代中葉開始，中國明確意識到行政管理作為一種職業(yè)必須有明確的職業(yè)道德規(guī)范。（注：《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》，人民日報，1986年9月28日。）此后行政職業(yè)道德漸漸從其他職業(yè)道德中分離并不斷深化，但仍較為籠統(tǒng)，內(nèi)含一般職業(yè)道德的普遍性成分較多，特殊性成分較少，經(jīng)常發(fā)和職業(yè)道德錯位。在西方，受契約論思想的深遠影響，使得政府及其行政主體被認為是受全體人民之托行使公共權(quán)力、管理公共事務(wù)。這種思想使人們極容易認識到行政道德的層次高于其他一般職業(yè)道德。

　　這極大地促進了行政職業(yè)道德與其他一般職業(yè)道德的分離。如美國國際城市協(xié)會1987年5月就通過了12條職業(yè)道德規(guī)范。比如：向民選官員提供政策方面的建議，堅持并執(zhí)行民選官員制定的政策；牢記民選代表是負責(zé)制定城市政策的，協(xié)會會員的任務(wù)是執(zhí)行政策，回避參與當(dāng)?shù)亓⒎C關(guān)的選舉活動，回避一切可能影響專業(yè)行政管理人員履行職責(zé)的黨派政治活動等。美國公共行政協(xié)會也在1985年通過了12條規(guī)范。（注：馬國泉《美國公務(wù)員制和道德規(guī)范》，清華大學(xué)出版社，1999年，第98-101頁。）在西方，特別是美國，行政職位分類比較嚴(yán)格。每種行政職業(yè)、職位的特殊責(zé)任和權(quán)力都規(guī)定得比較清楚，并且都有相應(yīng)的職業(yè)道德規(guī)范與之相對應(yīng)，很具有針對性。另外，針對行政職業(yè)、職位的特殊性進行行政職業(yè)道德評價就具有可操作性，這也在一定程度上促進了作為群體倫理的行政職業(yè)道德建設(shè)。

　　三、對轉(zhuǎn)型期中國行政倫理建設(shè)的思考

　?。ㄒ唬┓此紓鹘y(tǒng)觀念中國傳統(tǒng)的性善論觀念有它的積極一面，即人人都可以通過教育來培養(yǎng)自律精神。但過于強調(diào)它則會忽略人的缺陷的一面，從而導(dǎo)致輕視制度建設(shè)的片面做法，有時會導(dǎo)致起碼地道德要求也難以保障，最終不利于道德建設(shè)。中國現(xiàn)階段殘留的政府本位思想脫胎于2000多年的封建等級社會，它既阻礙了民主政治建設(shè)的進程，也使行政倫理建設(shè)出現(xiàn)困境。所以我們當(dāng)前的做法是：對人性的理解既要承認道德人的一面，也承認經(jīng)濟人的一面；堅決摒棄政府本位思想，樹立完全的公民本位觀念。

　?。ǘ┘訌娭贫燃s束行政人格的形成大體要經(jīng)歷三個階段，其間有兩次升華。第一階段是行政倫理的他律時期，即外在的制度約束時期；第二階段是行政倫理的自律時期，是行政義務(wù)向行政良心的升華時期；第三階段是行政倫理價值目標(biāo)形成時期，是自律和他律完全統(tǒng)一的升華時期。（注：王偉等《中國韓國行政倫理與廉政建設(shè)研究》，國家行政學(xué)院出版社，1998年第85-86頁。）與西方相比，中國的道德教育可謂投入很多，但制度短缺，至今仍沒有一套完整的立法來約束官員的行為。外部約束確實有降低道德要求之嫌，但它具有可操作性，使得準(zhǔn)則和行為之間具有更大的和諧性。所以現(xiàn)階段的中國既要保持道德教育的力度，又要盡快出臺道德法案，形成內(nèi)部和外邊約束的合力，促使官員行政人格的盡快形成。

　?。ㄈ┲匾暯M織改革以往我們都太過于將注意力集中在行政人員個人的道德規(guī)范上，而沒有關(guān)注組織的性質(zhì)。沒有意識到使人難以以道德方式行動的組織結(jié)構(gòu)形式和權(quán)力形式。然而組織內(nèi)的政策和程序確實可能會產(chǎn)生助長組織成員非道德行為的無意的，然而確實的結(jié)果。我們今后要探索可能性的途徑用以強調(diào)組織層面的道德并追問什么是鼓勵道德行為的組織制度緯度，什么是挫敗道德行為的組織制度緯度。在此基礎(chǔ)上實施組織變革，如改變組織的分工與分權(quán)狀況；建立行政人員揭發(fā)腐敗內(nèi)幕的保護機制；建立激勵組織員工道德討論機制以及建立公正的組織辦事程序等等。

　　（四）完善職業(yè)道德行政職業(yè)道德是由公務(wù)人員的個人倫理道德向行政組織層面?zhèn)惱淼赖碌倪^渡。行政職業(yè)規(guī)范的改革將個人方法和組織方法聯(lián)系了起來。當(dāng)職業(yè)規(guī)范影響了管理者的價值觀，從而影響了管理決定時這便是一種個人的方法；當(dāng)專業(yè)行政組織建立和實施道德準(zhǔn)則時，這些組織向個人提供了一套可以對組織產(chǎn)生強大影響的規(guī)范體系、程序和獎勵結(jié)構(gòu)。我們現(xiàn)階段的行政職業(yè)道德建設(shè)主要就是使這種“官德”從其他職業(yè)道德中完全脫離出來，建立多層次、全方位的行政職業(yè)道德規(guī)范體系。既有總體規(guī)范，又有針對特殊職業(yè)的具體約束，使其真正成為連接行政個體道德與組織倫理的橋梁和紐帶。