研究國有企業(yè)改革中的政府行政行為

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　　摘要：回顧中國經(jīng)濟體制改革的歷程不難看出，中國經(jīng)濟體制改革是沿著兩個方向進行的：一是圍繞企業(yè)問題進行的改革；二是圍繞政府進行的改革。無論是企業(yè)方面的改革還是政府方面的改革，歸根到底還是政府自身的改革。我國國有企業(yè)改革的實質(zhì)是要使國有企業(yè)成為真正的市場競爭主體，而“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立離不開政府自身的改革，沒有政府自身的改革什么都無從談起。改革的方案由政府確定，改革的對象是政府，改革的實施者與決定改革進程者還是政府。因此，中國的經(jīng)濟體制改革是在原有的制度非均衡條件下的一種制度變革過程，即用一種新的更有效的制度安排和制度結(jié)構(gòu)來代替原來的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，以便取得更大的制度凈效益。中國經(jīng)濟體制改革的實質(zhì)從一定意義上說是市場組織和企業(yè)組織對政府組織職能的部分替代過程的改革。這一替代過程中存在著政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

　　現(xiàn)代市場經(jīng)濟是有政府干預的市場經(jīng)濟，政府承擔著宏觀管理的職能，同時政府又以其直接和間接掌握的社會經(jīng)濟資源同企業(yè)、消費者一起參與市場經(jīng)濟活動。因此當代市場經(jīng)濟學中的市場經(jīng)濟模式，是包括政府、企業(yè)和消費者三個主體的模型。

　　企業(yè)組織對市場組織的替代是企業(yè)縱向一體化的結(jié)果。這種由處于相關(guān)生產(chǎn)階段或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化的企業(yè)之間合并所形成的縱向一體化，降低了市場成本，節(jié)約了交易費用，是對市場交易的部分替代，即用企業(yè)內(nèi)部的行政組織機制替代了市場自發(fā)的組織機制，盡管這一替代是有一定的邊界而不是無限的，但這一替代本身對社會資源配置效率提高是有益的。如果從經(jīng)濟運行的組織機制上看，市場機制、企業(yè)與政府組織機制在一定程度上都是組織機制。只不過市場機制是一種自動組織機制，而作為企業(yè)與政府組織機制是一種他動組織機制。在整個經(jīng)濟運行過程中，無論是市場組織機制還是政府組織機制，都對經(jīng)濟運行發(fā)生影響，只是影響程度不同。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，政府的行政權(quán)力無論在范圍和形式方式上都應有所變化。

　　在西方國家，市場經(jīng)濟體制的形成經(jīng)過了數(shù)百年的磨合而逐步發(fā)育、發(fā)展并成熟起來，而且是先有市場機制協(xié)調(diào)而后有政府組織協(xié)調(diào)。這一方面表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控，另一方面政府又以市場競爭的主要因素之一進入經(jīng)濟生活，成為市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在變量。但是西方國家政府的介入從沒有直接干預企業(yè)，也沒有對企業(yè)實行直接的替代。政府與企業(yè)的關(guān)系是相當明確的，因而經(jīng)濟運行也是十分有效率的。我國中觀決策是政府宏觀決策的延伸，決策主體都是政府，只是層級不同而已。而在成熟的市場經(jīng)濟體制中，中觀決策是企業(yè)化的，決策主體和微觀單位屬于一個系統(tǒng)，均是由非政府組織來高效率進行的。由此看來在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制中，中觀決策政府化是我國各種經(jīng)濟體制的弊端所在，是政企不分、政資不分的根源之一。

　　在市場經(jīng)濟中，政府的職能應該是社會經(jīng)濟的管理者，但是傳統(tǒng)體制下存在政府履行社會管理職能與商務困擾的矛盾。由于政府作為公有企業(yè)投資的主體，使其成為社會中一部分企業(yè)的所有者和管理者，從而使政府失去了對其他類型企業(yè)提供服務的公允性，同時也削弱了政府履行社會經(jīng)濟管理職能的能力。地方政府的大量時間和精力被迫用于日常的商務應酬，甚至為企業(yè)跑項目。找貸款、搞產(chǎn)品推銷、無暇顧及社會經(jīng)濟的管理，致使交通、能源建設嚴重滯后，城鄉(xiāng)建設和城市管理不盡如人意，文教、衛(wèi)生發(fā)展跟不上形勢，社會治安紊亂，環(huán)境質(zhì)量下降，政府職能嚴重錯位。

　　2000年，國務院在《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范（試行）》文件中提出了一個方向性的改制思路：今后政府與企業(yè)將由行政隸屬關(guān)系改為產(chǎn)權(quán)關(guān)系，取消企業(yè)行政級別，國有資產(chǎn)實行授權(quán)經(jīng)營。這個變化是多年探索國有資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)的一次方向性突破。發(fā)展是“十五”的主導思想，因此，取消企業(yè)行政級別不僅預示著國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)將面臨大刀闊斧的調(diào)整，對杜絕干部腐敗，遏制數(shù)字賬目游戲，改革經(jīng)營者制度，放開工資、保險、就業(yè)市場化程度和降低財政信貸風險等都將起到根本性轉(zhuǎn)變作用，也是轉(zhuǎn)換產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要前提。從更積極的意義上說，改革產(chǎn)權(quán)關(guān)系就是改革政資不分行為。所以，應從根本上用法律程序規(guī)范政府最近提出的三個定位問題，把國有資產(chǎn)按三大類經(jīng)營方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源，政府不能“缺位”，委托給國有大型企業(yè)集團代理的國有資產(chǎn)，政府不能“越位”，劃撥給地方進行改制的國有資產(chǎn)，政府不能“錯位”。政府要做到對企業(yè)集團既不能撒手不管，又不能管得過死，關(guān)鍵是要找準著力點，同時要掌握好“度”的問題。中國正處于體制轉(zhuǎn)型時期亦即市場化進程的初期，企業(yè)集團化還離不開政府推動。

　　另一方面，一個適應于企業(yè)集團化的政府管理模式，對于全面的行政管理改革，最終轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟市場化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟、社會一體化基礎(chǔ)上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)越來越不適應轉(zhuǎn)型社會公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個主導思想，就是從減事著手，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實現(xiàn)從“萬能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

　　其一，只有政府的介入，推動企業(yè)集團化，才能彌補和糾正市場發(fā)達國家同樣面臨的單純市場機制存在的內(nèi)在缺陷問題，即無法避免的“市場失靈”問題。

　　另一方面，一個適應于企業(yè)集團化的政府管理模式，對于全面的行政管理改革，最終轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟市場化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟、社會～體化基礎(chǔ)上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)越來越不適應轉(zhuǎn)型社會公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個主導思想，就是從減事著手，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實現(xiàn)從“萬能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

　　其二，只有政府的推動，才能實現(xiàn)政府培育市場、推進市場化改革，以克服我國市場力量薄弱、不能實現(xiàn)資源充分有效配置問題，從而可以節(jié)省時間，節(jié)約交易費用。如果按照市場競爭推動的企業(yè)集團化的自然演進，需要很長一個過程，這既不能滿足中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的要求，也未能滿足參與經(jīng)濟一體化的國際競爭的新外部環(huán)境的要求。

　　其三，只有政府具有權(quán)威和地位，從找國國民經(jīng)濟整體利益出發(fā)，打破條塊分割與地方割據(jù)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提供資金技術(shù)人才支撐等，以解決“小而散”，追求規(guī)模效益，避免過度競爭。其四，從國際經(jīng)驗來看，對于企業(yè)集團在市場競爭中形成與發(fā)展，無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，政府扶持都起著催化作用。由此時見，目前的中國更需要政府在管理企業(yè)集團過程中以社會經(jīng)濟管理的角色發(fā)揮其不可或缺的職能。當然，我國政府在推動企業(yè)集團化的過程中，存在著若干觀念和行為誤區(qū)。如把企業(yè)集團化僅僅看作是拯救危困企業(yè)的臨時救急措施的“脫困論”，按以強帶弱、以優(yōu)扶劣的思路推進企業(yè)集團化，以解決就業(yè)債務等問題和實現(xiàn)社會穩(wěn)定。最典型的表現(xiàn)是近年來出現(xiàn)的純粹為政府分憂、“幫貧扶困”、轉(zhuǎn)嫁虧損性質(zhì)的聯(lián)合，結(jié)果是卸掉了政府的財政包袱，卻增加了優(yōu)勢企業(yè)集團的負擔，使優(yōu)勢企業(yè)集團效益下降甚至被拖垮，最終又形成了財政負擔。而主張由政府取代企業(yè)的主體地位，包攬整個企業(yè)集團化過程，按照政府的意志和愿望，用行政手段隨意進行干預，甚至直接操盤，進行簡單的行政捏合，追求數(shù)字，在自己的圈內(nèi)拼湊企業(yè)集團，這種觀點是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思想的體現(xiàn)?！袄膳洹薄袄壏蚱蕖薄翱諝ぶ亟M”的政府行為是其最為典型的表現(xiàn)。依據(jù)無為論推進的企業(yè)集團化則表現(xiàn)為政府無為，市場有為，政府只能跟著市場走，甚至放任自流。結(jié)果在實際操作過程中為圖省事只強調(diào)鼓勵而忽視監(jiān)督管理，往往滿足于搭個架子，掛個牌子，片面求多求大，甚至以流失國有資產(chǎn)為代價換取政績。

　　結(jié)合中外企業(yè)集團化的最新發(fā)展趨勢，從中國的國情出發(fā)，一個適應于社會主義市場經(jīng)濟條件下企業(yè)集團化的政府管理模式，要求政府在企業(yè)集團自主決策的基礎(chǔ)上，通過為企業(yè)集團創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境條件，制定權(quán)威的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營政策，運用財政、金融、稅收、投資外貿(mào)、利率、匯率、法律法規(guī)、必要的行政手段等加以引導，加強組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督服務，從而促進企業(yè)集團化，形成跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的大企業(yè)集團。

　　另一方面，一個適應于企業(yè)集團化的政府管理模式，對于全面的行政管理改革，最終轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟市場化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟、社會一體化基礎(chǔ)上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)越來越不適應轉(zhuǎn)型社會公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個主導思想，就是從減事著手，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實現(xiàn)從“萬能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。