“代建制”模式須破四大難題

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　　從代建制試點至今，各地都進(jìn)行了許多有益的探索，但由于國家尚未頒布相應(yīng)的管理辦法，在代建項目實施過程中面臨的一些問題還沒有明確的法律依據(jù)，各地在實踐探索中對代建制的理解不同，對政府投資項目管理體制改革目的缺乏深入的認(rèn)識，從而在代建制的做法及操作上出現(xiàn)了一些問題，值得業(yè)內(nèi)人士思考。

　　難題一：代建制法律地位

　　我國目前尚無適應(yīng)于項目代建制的法律、法規(guī)及操作細(xì)則。由于法律法規(guī)沒有對代建人授予相應(yīng)的法律地位，代建合同的主體和主體之間的關(guān)系不清晰，代建人在履行代建職能時，難以正確地把握工作的范疇和職責(zé)。代建人在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位，因此，客觀上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認(rèn)可，實際操作過程中遇到很多困難，如施工驗收相關(guān)表格上就沒有代建單位簽署意見的欄目。雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通和處理方式，但實際上仍必須是建設(shè)方(有時為使用方)出面進(jìn)行各項手續(xù)辦理，導(dǎo)致代建工作效率低下。因此現(xiàn)階段應(yīng)盡快出臺代建人在國家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方(有時為使用方)的法律文件，明確代建人在項目等代建期間應(yīng)有的法律地位和其責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)等；同時應(yīng)該賦予其相應(yīng)的權(quán)力，使代建人全面負(fù)責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理，更好地發(fā)揮其作用，達(dá)到我國對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”的目的。

　　難題二：代建人的定位

　　代建人是被委托人還是承包人這個問題必須加以明確，這涉及到代建各方責(zé)權(quán)利的劃分。在民法中，“代理”是指代理人在代理范圍內(nèi)，以被代理人的名義或自己的名義獨立與第三人進(jìn)行民事行為，由此產(chǎn)生的法律效果直接或間接歸屬被代理人的法律制。民法所解釋的代理的特征之一是：代理所產(chǎn)生的法律效果是由委托方承擔(dān)的。而在代建制中，代建人接受業(yè)主即投資方的委托，承擔(dān)建設(shè)項目全過程的管理工作，在此過程中產(chǎn)生的民事責(zé)任是由代建方承擔(dān)的，這與民法中規(guī)定的代理的含義相違背，因此有人認(rèn)為“代”解釋為“代理”是不合理的，代建人是以承包人的身份出現(xiàn)在代建活動中。

　　被委托人和承包人完全是兩個概念，代建是基于委托代理理論發(fā)展而來的，但由于一方面代建制度的相關(guān)規(guī)定現(xiàn)在基本由計劃投資部門即發(fā)改委為主在推動，另一方面項目管理和監(jiān)理又是由建設(shè)行政主管部門在推動，造成代建制向項目管理靠攏時出現(xiàn)實際的操作困難。盡管代建機(jī)構(gòu)作為項目法人的制度設(shè)計與現(xiàn)行的法律環(huán)境還存在一定矛盾，但是代建制還是應(yīng)該屬于委托代理范疇的。代建制是一種管理模式，具體說來就是由誰來管理工程。針對具體的代建合同而言，業(yè)主將工程項目管理工作委托給代建單位，代建單位完成委托任務(wù)，并得到相應(yīng)的報酬，這是比較完整意義上的委托代理；對代建制是否屬于委托代理關(guān)系的爭論焦點在于：代建人在工程建設(shè)過程中承擔(dān)風(fēng)險。委托代理的特征之一是代理人在授權(quán)范圍內(nèi)獨立工作并且不承擔(dān)由此產(chǎn)生的后果。而現(xiàn)在為了保證投資效果，對代建人責(zé)任賠償有具體的規(guī)定：如果代建人在建設(shè)過程中擅自變更建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使工程延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從代建人的銀行履約保函中補(bǔ)償；履約保函金額不足的，相應(yīng)扣減項目代建管理費；項目代建管理費不足的，由建設(shè)實施單位用自有資金支付。但是按照委托代理理論，在委托人缺乏監(jiān)督或委托人無力監(jiān)督的情況下，代理人都可能發(fā)生追求自身利益而背離委托人利益的行為，引發(fā)委托代理問題。為了取得代理效果，都將面臨一個共同的難題，即解決非對稱信息下的代理人激勵問題和制約問題。結(jié)合工程的特點和慣例，可將代建人的風(fēng)險問題看作是對委托代理問題的解決手段?；蛘呖蓪⒋ㄈ孙L(fēng)險問題看作是代建人的違約處理。就代建合同本身的風(fēng)險而言，代建制還是可以看作是委托代理范疇的。

　　難題三：代建企業(yè)的市場準(zhǔn)入

　　目前“代建制”處于起步階段，設(shè)立專門的代建資質(zhì)的條件還不成熟，國家目前還沒有相對統(tǒng)一的“代建制”管理辦法，部分省、市在出臺有關(guān)暫行規(guī)定或管理辦法?，F(xiàn)階段的代建企業(yè)由下面三種單位轉(zhuǎn)化而來：一是由原來政府部門負(fù)責(zé)基本建設(shè)的人員組建而成，并在各自系統(tǒng)開展代建業(yè)務(wù)；二是由投資咨詢、造價咨詢、建設(shè)監(jiān)理、招標(biāo)代理等咨詢單位拓展業(yè)務(wù)來從事代建業(yè)務(wù)；三是由具有總承包資質(zhì)的勘察設(shè)計和施工單位轉(zhuǎn)變而來。

　　從試點情況看對應(yīng)代建開展業(yè)務(wù)也主要有這么三種情況：全過程代建、建設(shè)期代建和分工代建。針對代建企業(yè)的組建和代建業(yè)務(wù)開展的現(xiàn)狀，建議代建業(yè)務(wù)應(yīng)市場化，政府推出代建市場，這樣利于政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，避免貪污腐敗的發(fā)生；建議代建服務(wù)范圍應(yīng)選擇建設(shè)項目全過程代建。應(yīng)由建設(shè)行政主管部門盡快根據(jù)是否具有建設(shè)項目全過程管理的能力或業(yè)績、注冊資本金、技術(shù)力量制定代建制企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。通過資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把好市場準(zhǔn)入關(guān)，避免現(xiàn)在不具備全過程管理條件的招標(biāo)代理、造價咨詢、建設(shè)監(jiān)理等企業(yè)搖身一變成為代建企業(yè)，這樣做不僅達(dá)不到推行代建制的初衷，還會導(dǎo)致社會資源的浪費。

　　難題四：代建費用及代建招投標(biāo)

　　按照《財政部關(guān)于切實加強(qiáng)政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》(財建[2004]300號)中規(guī)定：建設(shè)單位自行確定項目代建單位和政府設(shè)立(或授權(quán))產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費按不高于基建財務(wù)制度規(guī)定的項目建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定；政府招標(biāo)產(chǎn)生的項目代建單位，其代建管理費標(biāo)底由同級財政部門比照基建財務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)編制。很多地方建設(shè)單位管理費還要在建設(shè)單位和代建單位之間分配，按現(xiàn)在建設(shè)單位管理費取費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行(相當(dāng)于總投資的0.8～1.8%)計算，代建單位取得的代建費用在總投資的1%左右與監(jiān)理取費相當(dāng).代建管理費標(biāo)準(zhǔn)偏低同時，按《非經(jīng)營性政府投資項目代建制管理暫行辦法》的要求代建企業(yè)還要提供總額度為工程概算投資的3～10%履約擔(dān)保，這種投資收益與投資風(fēng)險的責(zé)任不對稱，嚴(yán)重挫傷了代建人的積極性，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建。

　　如果代建制準(zhǔn)入門檻過低，在采取招標(biāo)形式選擇代建單位時，必然又會導(dǎo)致代建費用的惡性競爭，從而步上建設(shè)監(jiān)理制度的老路。建議盡快制定代建取費標(biāo)準(zhǔn)，并在招投標(biāo)時不以代建費為主要評價標(biāo)準(zhǔn)，以代建單位的類似業(yè)績和信譽(yù)、項目經(jīng)理、擬投入的項目管理機(jī)構(gòu)的人員組成(團(tuán)隊) 、財務(wù)能力、代建方案等各種綜合因素評標(biāo)。