垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象探析

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 論文 關鍵詞: 鄰避現(xiàn)象; 外部性; 沖突; 觀念扭曲; 環(huán)境補償機制 
    論文摘要: 垃圾處理是城市環(huán)境治理的重要內容, 垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象是垃圾的廣泛產(chǎn)生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突, 而破解鄰避現(xiàn)象的基本思路是消除處理地居民和全社會在邊際收益、邊際成本上的差異。
    垃圾處理是城市環(huán)境治理的重要內容, 我國已經(jīng)明確了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化 發(fā)展 方向。然而,從國內外實踐經(jīng)驗看, 隨著人們環(huán)保意識和生活水平的提高, 垃圾處理中的鄰避現(xiàn)象正日益嚴重, 并成為了垃圾處理事業(yè)發(fā)展的絆腳石。因此, 開展對垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的系統(tǒng)研究是極其迫切和必要的。本文以國際上典型的案例為分析載體, 對鄰避現(xiàn)象的本質和原因進行了較為深入的剖析, 以期為我國各級政府尋找破解良策, 為推進和加快垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進程做一些理論上的有益探索。
    一、垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的內涵與本質
    鄰避現(xiàn)象的 英文 涵義是“Not In My Back Yard”,簡稱為“NIMBY”, 即一般所謂的“不要在我家后院”,指的是當國家推行某些對社會整體而言是必要的政策時, 政策的目標地區(qū)卻強烈反對把當?shù)刈鳛檎吣繕说牟莞\動。鄰避現(xiàn)象展現(xiàn)出特定的大眾自我矛盾的態(tài)度: 原則上贊成政府施政的目標, 但該目標的預定地不能與我家“后院”毗鄰。鄰避現(xiàn)象廣泛存在于諸如興建監(jiān)獄、 工業(yè) 區(qū)、游民收容所、核電廠等許多領域。伴隨著垃圾處理量的日益增加, 垃圾處理領域中鄰避現(xiàn)象也日趨嚴重。為了解決垃圾問題, 大家都認為政府設置垃圾焚化爐或掩埋場是合理的, 但決不同意把垃圾處理設施建設在自家住地的周圍, 也就是說,只要別在我居住的周圍建設這些設施, 就非常贊同建設垃圾處理設施( Fischer,1995) [1]。
    同人類與垃圾相伴生一樣, 垃圾處理和鄰避現(xiàn)象也是共存的。尤其是近年來, 隨著人們對健康居住環(huán)境要求的提高, 鄰避事件的發(fā)生更是日趨頻繁, 幾乎成了全球性的難題。上個世紀初, 美國的一些城市( 比如紐約) 為了圖省事而將垃圾直接運往別的城市或外州進行填埋, 引起了垃圾接受地居民的強烈反抗,為了積極抵制垃圾運進“自家后院”, 他們有效地組織了“NIMBY”運動。[2]現(xiàn)如今, 在我國的許多大城市也都曾經(jīng)出現(xiàn)過這樣的情況。浙江省環(huán)保局固體廢物管理中心主任張福健認為,“固廢填埋場對于地質條件的要求很高, 而且要離居民區(qū)一公里以上, 老百姓對此非常的敏感, 填埋場還不能遠離危險固廢的產(chǎn)生地,所以征地就異常的困難。”這位官員所說的“敏感”實際上就是鄰避現(xiàn)象的一種表現(xiàn)。
    垃圾處理是隨著人口在空間的集聚( 城鎮(zhèn)化) 、不可分解垃圾的增多、垃圾數(shù)量的巨量增加而逐步凸現(xiàn)的。隨著 科學 技術進步, 人類合成了眾多諸如塑料之類的不可分解或需要很長時間才能分解的化合物, 加之人口的空間集聚, 使得在狹小的空間區(qū)域產(chǎn)生了密集的垃圾。如此就產(chǎn)生了垃圾的成份和數(shù)量遠遠超出了大 自然 的自我凈化能力, 從而出現(xiàn)了垃圾集聚、垃圾圍城等非均衡現(xiàn)象。在現(xiàn)有技術條件下, 盡管資源回收的廣度和深度已經(jīng)有了長足的進步, 但是總體上來看, 垃圾還是一種會給人們帶來痛苦感受的“負 經(jīng)濟 品”。垃圾處理能夠清潔人們的居住環(huán)境、防止病毒、細菌的滋生和擴散, 是人類生活所必須的, 因而是一項價值創(chuàng)造活動, 是 現(xiàn)代 人類社會所不可或缺的生產(chǎn)活動。
    但是, 在現(xiàn)有的經(jīng)濟、技術、 法律 條件下, 垃圾處理過程是一個具有重大外部性的生產(chǎn)活動。本文認為, 垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象的本質正是來源于這種特殊的外部性。在仔細考察垃圾處理中的外部性后發(fā)現(xiàn), 垃圾處理的外部性存在兩個層次并且在每個層次上具有完全相反的表現(xiàn)形式。從全社會范圍看, 垃圾處理美化了人們的居住環(huán)境而存在正的外部性, 因而得到絕大多數(shù)居民的贊同; 從垃圾處理所在地這一狹小的區(qū)域范圍看, 因為垃圾處理本身存在產(chǎn)生“二次污染”的巨大風險, 因而垃圾處理過程存在明顯的負外部性, 因而常常被周圍居民所抵制。
    因此, 現(xiàn)代社會的垃圾處理模式使得要在某一地點集中處理所有人產(chǎn)生的垃圾, 并存在“ 二次污染”風險, 這一模式實際上是把垃圾對人類造成的危害集中到了某一狹小區(qū)域的居民身上, 造成了他們的成本與收益的巨大分離, 是少數(shù)人的利益受損換來了多數(shù)人的環(huán)境收益。當成本與收益的脫節(jié)超出了人們的忍受極限時, 對垃圾處理的抵制就不可避免了, 反抗將隨之而起, 從而產(chǎn)生了鄰避現(xiàn)象。因此, 垃圾處理產(chǎn)業(yè)中鄰避現(xiàn)象的本質可以簡單地歸納為, 垃圾的廣泛產(chǎn)生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突。
    二、垃圾處理中產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的基本原因
    目前, 學術界對于鄰避現(xiàn)象的研究較少, 已有的研究基本上是從民主、環(huán)境正義等 政治 學、倫 理學 的角度來闡述鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。 臺灣 的張震東教授在其著作《正義及相關問題》中認為, 民主國家在形式上賦予了自由平等權, 并奉行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則, 但在此社會原則之下卻容易形成“多數(shù)總是對的”的道德權威, 甚至以多數(shù)為名而濫用權力來壓制少數(shù), 造成所謂的“多數(shù)暴虐”[3]。文森特·奧斯特羅姆( Vincent Ostrom) 等人也認為, 相信多數(shù)決策原則就必然意味著多數(shù)人能夠做出決策, 而這種決策是與少數(shù)人的利益相悖的。[4]可見, “多數(shù)暴虐”實際上是通過現(xiàn)代民主制度, 實現(xiàn)由少數(shù)人來承擔使得多數(shù)人受益的項目的成本和風險。而當這部分人認為這種成本和風險異常大時, 人們所固有的自利傾向將會轉化為一種強有力的反抗。垃圾處理產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)的鄰避現(xiàn)象正是被有效組織起來的利益受損的“ 少數(shù)人” 對這種“多數(shù)暴虐”的抗爭。臺灣東吳大學的陳俊宏認為, 代議制民主制度是鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因, 并提出了他認為能夠與環(huán)境治理等可持續(xù)發(fā)展政策推行相兼容的審議式民主理論。[5]從以上學者的研究結論可以歸納出, 從政治學的角度來說, 產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的根本原因是在現(xiàn)代代議制民主制度下, 由于遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的基本決策原則, 產(chǎn)生了多數(shù)人獲得的利益卻由少數(shù)人來承擔成本和風險的不對稱現(xiàn)象, 而當這種不對稱在某種條件下變得不能被少數(shù)人所容忍時, 反抗就成為了必然的結果, 鄰避現(xiàn)象的出現(xiàn)也就在所難免了。
    從經(jīng)濟學的角度來看產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象的原因也許更加直接和清晰。鄰避現(xiàn)象的本質是邊際收益、邊際成本在處理地居民和全社會之間存在的巨大偏離, 又可以把它分為正常偏離和非正常偏離。非正常偏離是由于人們在認識和觀念上的扭曲而導致的, 對于垃圾處理所產(chǎn)生的外部性認識偏差, 它實際上是一種虛幻的外部性。正常偏離是指在現(xiàn)代垃圾處理模式下, 人們利益結構的調整未能到位而形成的成本與收益之間的偏差, 是客觀存在的外部性。
    ( 一) 非正常偏離的原因
    具體到垃圾處理產(chǎn)業(yè), 本文認為, 產(chǎn)生非正常偏離的基本原因來自于以下兩個方面:
    1. 人們對于 歷史 上曾經(jīng)出現(xiàn)垃圾危害的恐懼感認識的深入有利于人類更科學地對待和處理垃圾,但是, 認識的深入同樣加深了人們對于垃圾處理的恐懼感。在前文提及的紐約、新竹等鄰避現(xiàn)象的案例中,都曾經(jīng)出現(xiàn)過由垃圾處理而造成對環(huán)境和資源的巨大破壞的經(jīng)歷。曾經(jīng)真實存在的對于垃圾危害的認識,加劇了人們對于垃圾的恐懼, 從實踐經(jīng)驗看, 不能不說這是垃圾處理產(chǎn)業(yè)中引起鄰避現(xiàn)象的一個非常重要的原因。
    2. 垃圾處理的負面新聞在一定程度上扭曲了人們的判斷。
    隨著污染控制技術的進步, 垃圾處理過程所產(chǎn)生的二次污染已經(jīng)獲得極大遏制, 能夠達到各種環(huán)境標準。以垃圾焚燒處理為例, 自從上個世紀90 年代, 在城市固體廢棄物焚燒爐(MSWI)的飛灰中檢測出二惡英后, 焚燒排放作為二惡英的環(huán)境來源, 已經(jīng)越來越受到環(huán)境 科學 家的重視。同時, 由于其高毒性特征二惡英也成為環(huán)保團體反對垃圾焚燒最有力的證據(jù)。但從近一兩年檢測機構對煙氣回收設施完善、設計合理的焚化爐所排放煙灰的檢測結果看, 二惡英的排放完全能夠達到環(huán)保標準。據(jù)2004 年9 月14 日《光明日報》報道, “我國的垃圾焚燒處理技術已經(jīng)達到了國際先進水平。經(jīng)他們檢測的國產(chǎn)立式氣旋熱解氣化垃圾焚燒爐的二惡英排放僅為0.011 納克, 是國家標準的五十分之一, 日本及歐盟標準的十分之一, 且燃燒效果遠優(yōu)于價格昂貴的進口焚燒爐。”[6]
    盡管如此, 由于新聞媒介對于日本等國家早期建造的垃圾焚燒工廠排放的二惡英的負面報導, 還是導致了人們對于垃圾焚燒造成二次污染“談虎色變”, 即存在“負面新聞扭曲了人們對于垃圾焚燒的觀念”的現(xiàn)象, 這就是負面新聞的副作用之一?！吨ゼ痈?論壇 報》前任總編輯杰克·威廉·富勒認為,“相對于好事情而言,災難總是更容易成為某個社區(qū)的談資。麻煩事易喚起一些人的同情心, 而易使另外一些人產(chǎn)生宿命感, 恐懼和憤怒比仁愛具有更大的沖擊力。”[7]
    ( 二) 正常偏離的原因
    正常偏離意味著垃圾處理地的居民實際獲得的收益少于應該得到的收益, 而實際支付的成本卻多于應該支付的成本。根據(jù)基本的 經(jīng)濟 學原理, 政府應該通過環(huán)境補償機制對處理點居民所承受的損失進行補償。根據(jù)“成本- 收益”這一基本分析框架, 當獲得的補償?shù)扔诨虺^了所受到的損失時, 集中處理點的居民會接受垃圾處理設施的建設。例如, 臺灣 新竹市市政府執(zhí)意要在原來掩埋場舊址建設焚化爐, 承諾焚化爐營運后將給周圍居民種種回饋, 包括溫水游泳池、運動場、社區(qū)公園、電費減免和回饋金時, 有些居民和議員就“松口”了。然而, 按照目前的經(jīng)濟、技術水平, 構建完善的環(huán)境補償機制卻是極其困難的, 這一判斷基于以下原因:
    1. 垃圾處理過程造成的“二次污染”的知識并不充分, 存在眾多的不確定性。對垃圾處理過程產(chǎn)生的“二次污染”的認識是一個循序漸進的過程, 這樣一種漸進的認知過程會在人們頭腦中產(chǎn)生“污染嚴重程度具有不確定性”的思維慣性, 進而導致補償標準制定過程的復雜化。
    2. 環(huán)境資源定價的困難性。垃圾處理外部性的一個重要方面就是造成環(huán)境污染, 減少處理地的環(huán)境容量, 必須對遭受損失的環(huán)境容量進行補償。[8]然而, 產(chǎn)權、外部性和環(huán)境修復成本的不確定性和事后性都導致了環(huán)境容量定價的困難, 進而引起了政府與居民之間在確定環(huán)境補償標準上的巨額議價成本, 這在一定程度上阻礙了環(huán)境補償機制的有效實施。當然, 除了以上兩個方面的原因之外, 在操作層面上, 補償資金的欠缺也是引致環(huán)境補償機制缺失的重要原因。
    三、結論
    如果把垃圾處理設施看作人類社會資源利用和環(huán)境保護進而實現(xiàn)可持續(xù) 發(fā)展 的規(guī)范性目標的具體途徑,鄰避現(xiàn)象反映了這些途徑對于人們現(xiàn)有的利益和權利結構的改變。本質上來說, 垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象是垃圾的廣泛產(chǎn)生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突。在現(xiàn)有的 政治 、經(jīng)濟、 法律 、技術條件下, 這種沖突往往會由于人們對垃圾危害認識的深入、負面新聞對于垃圾處理觀念的扭曲以及環(huán)境補償機制的缺失而深化和變得更為持久。本文認為, 破解垃圾處理領域存在的鄰避現(xiàn)象基本思路是消除處理地居民和全社會在邊際收益、邊際成本上的差異, 其基本途徑在于: 加強社會公眾、技術人員和政府官員之間在垃圾處理方面的信息溝通和交流, 在公眾中形成客觀的垃圾危害觀念; 消除負面新聞的觀念扭曲效應; 建立和完善對于垃圾處理地居民的環(huán)境補償機制。
    參考 文獻 :
    [1]Fischer,F.,1995, Hasardous Waste Policy, CommunityMovements and the Politics of Nimby:Participatory Risk Assessmentin the USA and Canada in F.Fischer&M.Black (eds) GreeningEnvironmental Policy:The Politics of a Sustainable Future, ST.Martin’ Press,165- 182.
    [2]Michael Valenti, 1995, the early days of incineration,Mechanical Engineering, May95, Vol. 117, Issue 5, p72- 77.
    [3]張震東. 托克維爾論民主社會之自由問題, 載于戴華, 鄭曉時主編《正義及相關問題》[M]. 臺北: 中研院社科所, 1991.
    [4]文森特·奧斯特羅姆, 等. 美國地方政府[M]. 北京: 北京大學出版社, 2005: 12.
    [5]陳俊宏. 永續(xù)發(fā)展與民主: 審議式民主理論初探[J]. 東吳政治學報, 1998, ( 9) : 85- 122.
    [6]我國垃圾焚燒“二惡英”控制達到國際先進水平[N]. 光明日報, 2004- 09- 14.
    [7]陳強. 論負面新聞的作用與負作用[J]. 新聞愛好者,2004, ( 4) .
    [8][美]查爾斯·沃爾夫. 市場或政府———權衡兩種不完善的選擇[M]. 北京: 中國 發(fā)展出版社, 1994: 49