唐曉峰：如何解決北京的“首都病”？

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北京是中國的首都，作為國家政治、科技、文化、信息的中心，社會資源高度集中，因為首都的吸引力而招致眾多人口，也導致了北京“城市病”的凸顯。如何解決，成了一個問題。2014年初，國家提出了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，其中，首都功能疏解即是題中之義。近日，北京市政府東遷通州以及其他一些傳言風起，又一次引發(fā)人們熱議。

首都，相較于一般城市，其特殊之處在哪?北京城作為元明清王朝的都城，至今已有幾百年的首都經驗，那么，歷史上北京城是否面臨此類問題，又是如何解決的?歷史經驗對于今天的城市發(fā)展困局是否有借鑒意義?就相關問題，我們采訪了北京大學城市與環(huán)境學院唐曉峰教授。

北京大學城市與環(huán)境學院教授 唐曉峰

唐曉峰教授多年從事歷史人文地理研究，談及此事，他首先表明，對于傳聞，不便評論。但疏解北京非首都功能，是確定之事，可以作為討論的議題。

一般來說，首都城市不可避免地存在非首都功能，但占多大比例是有差別的，這影響到城市管理體制的設定。

在中國古代都城中，非首都功能的東西比現在少得多，越早的都城，非首都功能的東西越少，城里可以說是大朝廷，小社會，像秦咸陽、漢長安，城市主體就是大型宮殿，所以對都城的管理，主要是朝廷的事。長安城初期的建設就是蕭何主持的。到了后代，雖然居民區(qū)在京城中占的空間逐漸擴大，需要有基層衙門，但朝廷仍然參與城市的直接管理。清代的北京城，管理者有步軍統(tǒng)領、五城御史、順天府尹，前兩個都是朝廷大員，順天府尹雖然是“地方官”，但級別比一般的府尹高二、三級。順天府是“京府”，其所轄的大興、宛平是“京縣”，還是有很強的首都色彩。

首都城市的歷史發(fā)展，有一個特點，其表現就是非首都職能部分的增加，比如老北京天橋一帶的發(fā)展。在首都城市向城市大社會發(fā)展的趨勢中，城市的首都職能與非首都職能的差異，或者說矛盾，也就越來越明顯。那么，一個獨立的首都特區(qū)，比如美國首都華盛頓特區(qū)，是否也存在這樣的問題?唐教授說，“其實，也一樣，照樣存在兩種不同利益的矛盾。曾經有一個華盛頓市長，因為不滿于聯(lián)邦政府的一項法案，認為它侵犯了華盛頓市的利益，所以帶頭去游行，向國會抗議，結果因為游行堵塞了大街，妨礙了交通，居然被抓了起來。”

又有朝廷官員，又有地方官，中國古代都城的管理常常是這樣，二者在市政管理方面的界限并不清晰。像今天這樣明確、利落的“北京市政府”的概念是晚近才出現的，古代并沒有如此清晰的劃分。

那么，在近代城市化進程中，脫離“國都”色彩之外的“北京市”，這樣一個城市管理色彩濃重的“市政府”是如何產生的?

唐曉峰教授介紹說，北京“市政府”的雛形是從“巡警”機構中慢慢發(fā)展出來的，最初以維持治安為主要職責，這出現在清末民初。

清朝后期，北京城變得十分復雜，而朝廷能力漸弱，城市管理幾乎癱瘓。有個美國人到北京看到了臟亂的樣子，感到奇怪，“這難道就是永樂帝和乾隆帝的偉大的京師嗎?”看過清末北京照片的人都會納悶，怎么城市的街道坑坑洼洼，那么糟糕?

1900年，八國聯(lián)軍侵華，國都淪陷，事平之后，清廷開始自我革新，實行“新政”。北京的近代管理體制也由此開啟。由于當時北京城內百業(yè)雜處、秩序混亂，傳統(tǒng)體制下的城市管理模式無法適用。出于維護城市治安的考慮，清廷于1902年陸續(xù)裁撤五城御史衙門，仿照西方警政制度，籌辦了“工巡總局”，一方面負責城市治安，另一方面也承擔城市建設和管理的諸多職能，比如交通管理、公共衛(wèi)生、社會救濟等。

1905年，清政府接受袁世凱的奏議，設立“巡警部”，接管了工巡總局，不久，又更名為“巡警總廳”，其職能不僅是京師內外城的警務，同時也包括了市政、交通、工商業(yè)管理、社會救濟等城市建設和公共管理職能。到了民國初年，巡警總廳又改建為京師警察廳，隸屬內務部，依然行使原有的城市管理職能。1914年，在內務總長朱啟鈐倡議下，成立京都市政公所，才將京師警察廳的城市管理職能剝離出來，由市政公所行使這些職能。市政公所的成立是北京歷史上極為重要的體制性變革，它可以說是北京市政府的前身。

首都，畢竟不是一個純粹的官員社會，它有百姓社區(qū)、各色實業(yè)，也有一個世俗平民社會，當然需要一套獨立的工作體制進行組織管理。1928年，北京改稱北平，成立北平特別市。當然，此時首都已經不在這里，情形完全不一樣了。

Q：今天北京市政府已經很成熟了，那么，疏解北京的非首都功能，意義何在，這個問題又是怎樣產生的呢?

唐曉峰：雖然說非首都功能的出現與發(fā)展是必然的，但北京顯然是弄過了頭。要說原因，除了這幾十年出乎意料的大發(fā)展所形成的時代原因之外，我覺得還有深遠的文化原因、傳統(tǒng)思想的原因。這牽涉到首都的概念。

我們講首都是“首善”之地，就是最好的意思，這是傳統(tǒng)的概念，一般說說沒問題。但很容易順此得出一類觀念：一切最好的東西都要放在北京。所有事業(yè)的總指揮部都要設在北京，北京是全社會的制高點，站在北京可以藐視全國，到了北京才能證明你的最終成功。北京不會接受“第二”，它集中了 “最好”“最大”“最權威”的東西，這就是首都北京的概念。用古人的話說，是“眾星拱極”。用今人的話說，是“全國人民都仰望著你啊，北京!”

于是，官員仰望北京，學子仰望北京，藝術家仰望北京，商人仰望北京，煤老板仰望北京，甚至許多乞丐也仰望北京。從政治上說，這是好事，如果這些觀念只保留在思想領域，不會有問題?？蛇@些年來，思想變行動，用各種辦法進京的人形成了浩浩蕩蕩的大軍，現在的北京街頭，很難聽到北京話了。北京城真是受不了了，她的接待能力是有限的。

在很多國家，首都并沒有這么大的聚集性，有一個原因是觀念不同。以美國舉例，美國最好的大學不在華盛頓，也沒想過要搬到華盛頓去;美國辦了幾次奧運會，沒有一次在首都;總部不在首都的大部門就更多了，在美國辦什么事業(yè)，不需要到首都來“借光”，反而獨立找一個地方更有“范兒”。

疏解非首都功能，把一些總部遷到外地，這不是簡單的機構的疏解，也包含首都概念的調整。所有的總部都必須要在首都，過去以為這是屬于首都職能。但現在看起來，這個職能可以疏解。首都功能可以更加集約化。我們不能減小首都在政治上的凝聚力、號召力、指揮力，但在信息、交通現代化的今天，這種凝聚力不必一定要保留在古老的形式上。首都功能集約化，其本質不會改變。

Q：首都各類事業(yè)、實業(yè)的聚集，必然造成人口的聚集。解決北京人口過多的問題，有什么歷史經驗?

唐曉峰：中國歷史上，在王朝的初年，都城人口往往不足，那是戰(zhàn)亂的后果。許多都城在建設之初，為了充實人口，朝廷往往將外地民眾遷到都城，比如明朝就有許多人從山西“大槐樹”下遷徙到北京地區(qū)。而后經過長時間的發(fā)展，首都人口越來越多，朝廷轉而要控制人口。清朝時，北京城就已經存在人口壓力。雍正、乾隆之時，北京城內旗人人口越來越多，所謂“戶口日繁，待食者眾，無余財給之，京師亦無余地處之。”城里已經沒有更多的地方供其居住，而且他們耗費的物資也越來越多。于是，朝廷開始讓他們遷往外城、郊區(qū)，甚至外地。另一方面，朝廷也在想方設法地控制進京人口，盡量不讓流民進入城中，一旦發(fā)現，就要“逮回原籍”。京城里的人口多是文人、官員、“貿易生理之人”等各類精英。

另外，與現代不同的是，古代朝廷的許多官員，一旦退休，一般不留在京城，老了是要還鄉(xiāng)的。京城不是官員養(yǎng)老的地方。這在一定程度上也控制了京城人口的積累。這些都是王朝時代的做法，有其時代背景。

現在北京的問題，直接根源是人口太多，要做的各種疏解，其中主要目標就是要疏散人口。所以，要遷出北京核心區(qū)的主要是那些最容易造成人口擁堵的部門，比如各類批發(fā)市場、勞動密集行業(yè)，聽說還有大學、醫(yī)院等等。醫(yī)院本來不是人口大戶，但我們的醫(yī)院，因為各種原因，成了人口十分擁堵的地方。我見過北醫(yī)三院和兒童醫(yī)院的情景，真可以說是“車?擊，人肩摩”。遷出人口大戶，或者把他們的功能分解一下，比如在北京周邊，甚至全國各地，多建一些好醫(yī)院，才能解決問題。

要把一些單位疏散出去，減少城區(qū)人口，我覺得有兩個難點，或者說要點。一個是如何解決遷出人員的家庭問題，這是人們擔心最多的事情?，F在的家庭成員，很少有在同一個單位工作的，所以一個人遷出去了，其他人怎么辦，是辭職跟著走，還是變?yōu)閮傻丶彝?。這是一個很明顯的問題，我想，有關部門一定是準備了協(xié)調辦法的。

第二個重要問題是，騰出來的地方怎么辦，擴大之后的新的京津冀地區(qū)可以放任人口流入嗎?北京城區(qū)很多部門搬出之后，騰空的大樓做什么用?如果是這撥人搬出去了，那撥人搬進來了，這就沒有意義了。另外，新的京津冀地區(qū)充滿機會，仍具有很大的吸引力，如果沒有人口控制辦法，過上一些年，是不是會有更大的“漂流”群體形成?大京津冀如何管理?中國人口量巨大，人口壓力會長期存在。顯然，這又需要一輪謹慎的規(guī)劃，制定理性、嚴謹的建設規(guī)范。

現在疏解首都功能，是一項大戰(zhàn)略，其間會有許多復雜的事情要做好，但方向是朝著一個新時代。這件大事做好，我們真是要告別傳統(tǒng)的首都概念了。