仇保興：中國(guó)走以大城市為主城鎮(zhèn)化道路是危險(xiǎn)陷阱

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國(guó)務(wù)院參事、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長(zhǎng) 仇保興

目前，全國(guó)約有一億的人口在跨省流動(dòng)。流動(dòng)人口主要集中在大城市和特大城市，其中有一半以上集中在省外流動(dòng)人口數(shù)量居前10位的城市，這中間又有二分之一集中在省外流動(dòng)人口數(shù)量居前4位的上海、北京、深圳、東莞。

自十八大之后，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為多方共識(shí)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》指出，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，也是現(xiàn)代化的必由之路。

10月10日，在浙江大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究中心舉辦的“中國(guó)城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程中的機(jī)遇與挑戰(zhàn)”論壇上，國(guó)務(wù)院參事、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長(zhǎng)仇保興表示，大城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)該有分工，既要有橫向分工，又要有縱向分工。

他認(rèn)為，以前只注重了縱向分工，在全球化時(shí)代，北上廣深這些大城市交易成本是最低的，跟世界一流城市相比才有競(jìng)爭(zhēng)力。到了一般城市，像杭州，是為整個(gè)區(qū)域服務(wù)的，到了小城鎮(zhèn)，是為周邊三農(nóng)服務(wù)的，這些縱向分工要有一定的合理性，但是不能忘了還要有橫向分工。

以小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、獨(dú)特的文化傳承、獨(dú)特的城市風(fēng)貌的延續(xù)作為獨(dú)特性融入到全球，融入到城市群周邊。仇保興說(shuō)，“在橫向分工上有大量的余地可以去做。”

大城市開(kāi)發(fā)要有機(jī)疏散

2014年3月，城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式公布。仇保興說(shuō)，在編制規(guī)劃一、二稿時(shí)，收到很多文章建議“中國(guó)走以大城市為主的城鎮(zhèn)化”，并列舉了節(jié)約土地、大幅提高人均GDP、促進(jìn)科技創(chuàng)新等優(yōu)勢(shì)，但隨后將課題做細(xì)以后，發(fā)現(xiàn)這個(gè)觀點(diǎn)是一個(gè)危險(xiǎn)的陷阱。原因在于，超級(jí)大規(guī)模的城市有一種自動(dòng)的吸收人口的機(jī)制，會(huì)引發(fā)惡性循環(huán)。

據(jù)第六次人口普查，2010年，全國(guó)流動(dòng)人口2.6億，其中跨省流動(dòng)人口數(shù)量為8587萬(wàn)。目前，全國(guó)約有一億的人口在跨省流動(dòng)。流動(dòng)人口主要集中在大城市和特大城市，其中有一半以上集中在省外流動(dòng)人口數(shù)量居前10位的城市，這中間又有二分之一集中在省外流動(dòng)人口數(shù)量居前4位的上海、北京、深圳、東莞。

這導(dǎo)致的嚴(yán)重惡果中，北京、上海等大城市“非常頭疼”的交通問(wèn)題就是其中之一。正是因?yàn)楣ぷ鞯嘏c居住地的分離，導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的中短途交通。仇保興表示，北京十多年前的規(guī)劃根本沒(méi)有考慮到工作崗位的問(wèn)題。

當(dāng)然，這不是中國(guó)所獨(dú)有的問(wèn)題，歐盟在歷史上也曾經(jīng)有過(guò)。芬蘭規(guī)劃學(xué)家沙里寧為此提出了“有機(jī)疏散理論”，英法的大倫敦、大巴黎的新城規(guī)劃，也是這一理論的實(shí)踐。這是一種疏散大城市人口比較理想的新城開(kāi)發(fā)模式。

仇保興認(rèn)為，“在我國(guó)，這一類(lèi)大城市的疏散早該開(kāi)始，但是我們不僅認(rèn)識(shí)得晚，而且對(duì)新城的成長(zhǎng)機(jī)制始終心存疑慮。”

大中小城市應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展

2015年政府工作報(bào)告提出，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。長(zhǎng)三角跟京津冀雖然是南北重要的城市群，但是相比之下，因?yàn)樾姓w制的差異、有效協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏等原因，京津冀始終落后于長(zhǎng)三角。

比如，由于京津冀區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，京津獨(dú)大，它們周邊存在“環(huán)京津貧困帶”，中心城市的虹吸效應(yīng)導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)惡化，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)梯度落差過(guò)大，不僅未能縮小貧富差距，反而愈加落后。

仇保興說(shuō)，河北一旦發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，全部會(huì)被北京像吸鐵石那樣吸走，吸不走的產(chǎn)業(yè)就是鋼筋水泥。所以十多年來(lái)，河北發(fā)展的這些產(chǎn)業(yè)已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)剩，同時(shí)產(chǎn)生的嚴(yán)重霧霾包圍了北京。

反觀長(zhǎng)三角、珠三角的區(qū)域協(xié)作，得益于先天優(yōu)勢(shì)，對(duì)外開(kāi)放較早、行政力量干預(yù)較少，更多的是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、政府引導(dǎo)。

仇保興說(shuō)，以上海為中心的長(zhǎng)三角是一個(gè)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群。在超大城市上海周邊有五六個(gè)像杭州這樣的城市圍繞，而且它們都有一定的競(jìng)爭(zhēng)力跟上海進(jìn)行資源爭(zhēng)奪。再往外，有一大批中等規(guī)模的城市，然后有幾千個(gè)小城鎮(zhèn)。而且小城鎮(zhèn)都有產(chǎn)業(yè)集群，即使規(guī)模小，也能夠達(dá)到城市的合理資源配置，產(chǎn)生較高的效率。

一直以來(lái)，作為直轄市的上海跟作為浙江省府的杭州的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系很微妙。

2010年10月26日，滬杭高鐵開(kāi)通運(yùn)營(yíng)，最快班次只需要45分鐘。滬杭的同城效應(yīng)更為明顯。但并未發(fā)生所謂的杭州變成空城、鬼城的事情，這在于杭州市的準(zhǔn)備。首先杭州打造最優(yōu)等的旅游城市，創(chuàng)造更好的居住環(huán)境吸引上海人。除此之外還有教育水平的提升，尤其是創(chuàng)業(yè)環(huán)境的優(yōu)化，為此提出“創(chuàng)業(yè)無(wú)定所計(jì)劃”，馬云就受益于這一計(jì)劃。

曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)杭州市長(zhǎng)的仇保興說(shuō)，“在這四個(gè)方面，我們跟上海有得拼了。所以上海發(fā)展了，杭州也協(xié)調(diào)了。”實(shí)際上，就滬杭協(xié)調(diào)發(fā)展的案例來(lái)看，大中小城市應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展，中小城市也有存在的必要性。在城市群中間，每一個(gè)中小城市都要有一定的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，突出自己的服務(wù)功能。

至于目前中國(guó)跟國(guó)外小城鎮(zhèn)差別巨大的原因在于，公共財(cái)力基本沒(méi)有投向小城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)本身沒(méi)有土地出讓金、沒(méi)有城市維護(hù)費(fèi)、缺乏人才。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃發(fā)布以后，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)認(rèn)識(shí)到小城鎮(zhèn)的重要性，只是文件并沒(méi)有解決問(wèn)題。

仇保興認(rèn)為，主要是不給錢(qián)，而且思路又沒(méi)有說(shuō)得很清楚。關(guān)于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，首先要有城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，其次要有必要的基礎(chǔ)設(shè)施，如污水、垃圾，給排水等。還要有綠色建筑和規(guī)范管理體系，最好能體現(xiàn)本地風(fēng)格的建筑。最后應(yīng)該按照城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模配置學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、文化和體育等公共服務(wù)設(shè)施。

城鎮(zhèn)化要保護(hù)文化遺產(chǎn) 防止出現(xiàn)空城

仇保興認(rèn)為，中國(guó)的城鎮(zhèn)化要注意保護(hù)文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)。古村落、古建筑是不可再生的，還可以源源不斷增值，比如杭州的河坊街。

作為杭州市區(qū)惟一保持古城歷史風(fēng)貌的老街，河坊街凝聚了杭州最具代表性的歷史文化、商業(yè)文化、市井文化和建筑文化。但是在20世紀(jì)90年代，國(guó)內(nèi)的許多城市進(jìn)入了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高速發(fā)展時(shí)期，在杭州舊城改造時(shí)，清河坊歷史街區(qū)差一點(diǎn)遭遇全面拆除的厄運(yùn)。當(dāng)時(shí)上任才6天的市長(zhǎng)仇保興批示，要求河坊街從改造轉(zhuǎn)向保護(hù)，拆遷指揮部的總指揮立即變?yōu)楸Ｗo(hù)指揮部總指揮。

2002年10月，河坊街開(kāi)街，改建后的河坊街體現(xiàn)了清末民初風(fēng)貌，重在突出文化價(jià)值，營(yíng)造以商業(yè)、藥業(yè)、建筑等為主體的市井文化，保持其歷史的真實(shí)性、文化的延續(xù)性和風(fēng)貌的整體性。它的修復(fù)和改造，再現(xiàn)了杭城歷史文脈，為杭城留下一份寶貴的歷史文化遺產(chǎn)。

此外，中國(guó)在發(fā)展城鎮(zhèn)化的過(guò)程中還得防止出現(xiàn)空城。如鄂爾多斯有100萬(wàn)的房產(chǎn)資源空置。仇保興說(shuō)，之所以在中國(guó)存在空城，原因之一就在于盲目的政績(jī)觀。因此要約束住這一行為，否則造成資源的極大的浪費(fèi)。

今后的城鎮(zhèn)化如何發(fā)展才算是健康的城鎮(zhèn)化，仇保興說(shuō)要明白三點(diǎn)，一是市場(chǎng)的手和政府的手，兩只手不能亂動(dòng)，兩個(gè)手都要用到自己的刀口上;二是不能有大的決策錯(cuò)誤，觸動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的底線(xiàn)，否則就會(huì)給下一代留下貶值的城鎮(zhèn)化空間;三是以人為本，實(shí)際上是代際的以人為本，不能老是惦記著這一代，還要講下一代。