淺析水利工程區(qū)域平均供水成本

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學(xué)的定額指標(biāo)體系，四是可持續(xù)發(fā)展的價格構(gòu)成，五是體現(xiàn)激勵的供水管理體制?，F(xiàn)行供水成本核算的基礎(chǔ)規(guī)則有缺陷，成本核算的辦法和內(nèi)容不準(zhǔn)確、不完整，供水成本費(fèi)率取值不嚴(yán)密、不明確，由此而形成在同一區(qū)域供水成本差距很大，在一定程度上帶來了物價部門、用水戶和社會輿論對水管單位核算的供水成本不信任。用區(qū)域平均供水成本代替單個工程供水成本是消除現(xiàn)行“成本核算辦法”制度障礙的有效途徑。

　　關(guān)鍵詞 水利工程 供水成本 合理水價 形成機(jī)制

　　當(dāng)前，我國水資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，水資源短缺造成的水資源供需矛盾十分尖銳，缺水已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的瓶頸。而水價形成機(jī)制不合理，水價與水資源供求關(guān)系嚴(yán)重背離，水價杠桿對水資源配置的基礎(chǔ)性作用沒有得到正常發(fā)揮等，是造成我國水資源短缺與浪費(fèi)并存的重要原因。

　　大量的調(diào)研表明，我國水價的確定和執(zhí)行中明顯存在五大問題：一是供水成本核算不實(shí)。一方面，它使水管單位缺乏對成本約束的激勵；另一方面，導(dǎo)致物價部門對水管單位核算的供水成本不信任，在確定水價時對水管單位的供水成本大打折扣，造成水價嚴(yán)重扭曲。二是經(jīng)濟(jì)承受能力制約了水價作為經(jīng)濟(jì)杠桿對水資源的配置作用，使現(xiàn)行的水價既不能節(jié)約水資源，又不能保證水利工程可持續(xù)運(yùn)行。三是缺乏一套嚴(yán)格規(guī)范和科學(xué)合理的指標(biāo)體系，使價格杠桿對水資源配置作用的發(fā)揮受到制約。四是水價構(gòu)成不合理、不完整。水價構(gòu)成中不考慮資源賦存和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。五是供水管理體制缺少激勵，中間環(huán)節(jié)多，造成終端水價高，水管單位渠首水價低，水費(fèi)實(shí)收率低，而中間環(huán)節(jié)多，層層加價等。

　　因此，改革水的管理體制，建立合理的水價形成機(jī)制引起了黨和國家的高度重視，成為全社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

　　何謂合理的水價形成機(jī)制？我認(rèn)為，合理的水價形成機(jī)制必須具備五個特征：一是合理的供水成本，二是經(jīng)濟(jì)壓力適宜的價格水平，三是科學(xué)的定額指標(biāo)體系，四是可持續(xù)發(fā)展的價格構(gòu)成，五是體現(xiàn)激勵的供水管理體制。下面，就合理的供水成本談一下筆者的認(rèn)識。

　　一、供水成本核算規(guī)則缺失是合理水價形成機(jī)制的制度障礙

　　1．供水成本核算的基礎(chǔ)規(guī)則有缺陷

　　目前普遍采用的《水利工程供水生產(chǎn)成本費(fèi)用核算管理規(guī)定》（以下簡稱“成本核算辦法”）是以《水利工程管理單位財(cái)務(wù)會計(jì)制度》為基礎(chǔ)制定的，但目前絕大多數(shù)水管單位屬于事業(yè)單位，執(zhí)行財(cái)政部1996年頒發(fā)的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，并沒有執(zhí)行《水利工程管理單位財(cái)務(wù)會計(jì)制度》。由于《水利工程管理單位財(cái)務(wù)會計(jì)制度》基本上是以企業(yè)財(cái)會制度為基礎(chǔ)的，它與《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》在會計(jì)科目的設(shè)置、會計(jì)核算方法、收入的確認(rèn)和成本、費(fèi)用的歸集等方面都存在著很大的差異。執(zhí)行《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的水管單位，由于缺乏科學(xué)、完整的成本核算資料，很難規(guī)范地按照《水利工程供水生產(chǎn)成本費(fèi)用核算管理規(guī)定》進(jìn)行供水生產(chǎn)成本核算。

　　2．成本核算的辦法和內(nèi)容不準(zhǔn)確、不完整

　　采用《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的水管單位只能實(shí)行內(nèi)部成本核算，而這種內(nèi)部成本核算，從核算內(nèi)容上講，是不完全的成本核算，從核算方法上講，它又是不嚴(yán)格的成本核算。“成本核算辦法”實(shí)行的是制造成本法，即把水管單位供水生產(chǎn)中的全部成本費(fèi)用劃分為直接材料、直接工資、其他直接支出、制造費(fèi)用、銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用，成本核算的內(nèi)容是完整的，而作為事業(yè)單位的內(nèi)部成本核算，有些成本費(fèi)用項(xiàng)目可能沒有發(fā)生，有些費(fèi)用項(xiàng)目發(fā)生了但又無法進(jìn)行準(zhǔn)確的成本核算。

　　3．供水成本費(fèi)率取值不嚴(yán)密、不明確

　　由于水利工程供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的核算是一個非常復(fù)雜的問題，現(xiàn)行的《水利工程供水生產(chǎn)成本費(fèi)用核算管理規(guī)定》自身也存在著一些問題，特別是在固定資產(chǎn)價值、修理費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、人員定額和管理費(fèi)用的分?jǐn)偟确矫嫒狈^為明確的規(guī)定，尚需進(jìn)一步的修訂和完善。

　　二、區(qū)域平均供水成本替代單個工程供水成本的必要性

　　由于現(xiàn)行的供水成本核算規(guī)則存在明顯的缺失和水利工程實(shí)行的是按單個工程核算成本、確定水價的方式，因此，在水利工程供水成本核算工作中，一方面存在著成本項(xiàng)目不全、成本核算不實(shí)的現(xiàn)象；另一方面，也存在著水管單位管理水平低下，人員膨脹，工作效率不高造成的成本擴(kuò)張現(xiàn)象，由此而形成在同一區(qū)域類型供水成本差距很大，在一定程度上帶來了物價部門、用水戶和社會輿論對水管單位核算的供水成本不信任。

　　從理論上講，消除現(xiàn)行“成本核算辦法”的制度障礙有兩種方法，一是重新制定“成本核算辦法”；二是以區(qū)域平均供水成本代替單個工程供水成本。從基本屬性分析，水管單位雖說都定性為事業(yè)單位，但卻有不同的財(cái)政支付形式，如差額撥款、自收自支。從運(yùn)行機(jī)制上看，有事業(yè)單位和企業(yè)化管理的事業(yè)單位。從水利工程的社會屬性上看，有公益性水管單位、準(zhǔn)公益性水管單位、經(jīng)營性水管單位?，F(xiàn)實(shí)中水管單位的復(fù)雜性使得重新制定適用于各種水管單位的成本核算辦法在技術(shù)上難度很大。而采用區(qū)域平均供水成本代替單個工程供水成本則能較好地解決這個問題。因此，用區(qū)域平均供水成本代替單個工程供水成

　　本是消除現(xiàn)行“成本核算辦法”制度障礙的有效途徑。這種替代至少有三個優(yōu)點(diǎn)：

　　首先，體現(xiàn)了消費(fèi)公平。即同一區(qū)域內(nèi)，用水戶同樣的支付能獲得相等的水服務(wù)，體現(xiàn)了公平原則。

　　其次，約束了水管單位成本擴(kuò)張的傾向，為水管單位采取措施加強(qiáng)管理、提高效率、控制人員、降低消耗等提供了有效激勵。

　　第三，有效地解決了由于成本核算規(guī)則中存在的制度欠缺而造成的同一區(qū)域不同的水價，或同一類型的水利工程供水成本核算結(jié)果不同的現(xiàn)象，提高了供水成本的社會可信度。

　　因此，按區(qū)域（類別）確定科學(xué)合理的平均供水成本定額或費(fèi)率，替代現(xiàn)行單個工程核算供水成本，是推進(jìn)形成合理水價機(jī)制，加快水價改革的重要措施。

　　三、區(qū)域平均供水成本主要核算原則

　　1．區(qū)域（類別）公平的原則

　　區(qū)域平均供水成本體現(xiàn)的是社會必要勞動時間。現(xiàn)實(shí)中由于水管單位千差萬別，不僅不同類型、不同規(guī)模水管單位供水成本不同，就是相同類型、規(guī)模相近的水管單位也會因?yàn)樗こ掏顿Y來源、公益性任務(wù)分?jǐn)偟谋壤灰粯佣斐晒┧杀静煌?，要在很廣泛地范圍內(nèi)強(qiáng)求供水成本相同，在現(xiàn)實(shí)中是做不到，也是不合理、不科學(xué)的。因此，區(qū)域平均供水成本只能體現(xiàn)區(qū)域（類別）公平的原則，即同一區(qū)域（類別），不同用戶獲得同一數(shù)量水所支付的成本是相同的。

　　2．可持續(xù)運(yùn)行的原則

　　區(qū)域平均供水成本的核定必須有利于水利工程可持續(xù)運(yùn)行。當(dāng)前，由于沒有足夠的經(jīng)費(fèi)來源，許多水利工程運(yùn)行維護(hù)舉步維艱，工程設(shè)施老化失修，灌溉面積不斷萎縮。據(jù)對百家大中型水管單位進(jìn)行函調(diào)表明，有效灌溉面積僅占設(shè)計(jì)灌溉面積的72％，這些大型和重點(diǎn)中型水管單位都是情況較好的單位，而大量的中型和小型灌區(qū)灌溉面積萎縮的情況更加嚴(yán)重。導(dǎo)致這種情況產(chǎn)生的原因既有水管單位自身管理的因素，但更重要的是運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)來源沒有可靠的保證。因此，在區(qū)域平均供水成本核算中體現(xiàn)水利工程可持續(xù)運(yùn)行的原則，并替代單個工程供水成本，可以保證大多數(shù)水利工程進(jìn)入良性運(yùn)行狀態(tài)。

　　3．有效激勵的原則

　　有效的制度安排必須能提供有效激勵。區(qū)域平均供水成本核算必須能體現(xiàn)足夠的激勵。其核算原則是以類別、規(guī)模相同的或相近的、內(nèi)部經(jīng)營管理水平較高的水管單位的生產(chǎn)成本為基礎(chǔ)，考慮多種影響因素而核定的一個區(qū)域社會必要勞動時間。這種制度安排，對于管理水平較低、供水成本虛高的水管單位，可以最大限度地激勵水管單位加強(qiáng)管理、增收節(jié)支、減員增效，以保證按區(qū)域平均供水成本核算的水價可以支持水利工程的可持續(xù)運(yùn)行。而對經(jīng)營管理水平較高的水管單位，則可以產(chǎn)生追求經(jīng)濟(jì)效益的最大激勵。

　　4．區(qū)別對待（分類核算）的原則

　　受水利工程所在地自然、社會經(jīng)濟(jì)等各種因素的影響，各水利工程供水成本是不可能強(qiáng)求一致的。因此，區(qū)域平均供水成本必須以省為單位，劃分單元區(qū)域，在體現(xiàn)區(qū)域性的同時，兼顧類別和規(guī)模因素，做到同一區(qū)域同類同規(guī)模的水管單位供水成本相同，同一區(qū)域相同類別不同規(guī)模的水管單位供水成本核算取值相同，同一區(qū)域不同類別不同規(guī)模的水管單位供水成本核算原則相同，以體現(xiàn)、包容水管單位的特殊性。

　　四、推進(jìn)區(qū)域平均供水成本替代單個水利工程供水成本的建議

　　推進(jìn)區(qū)域平均供水成本替代單個水利工程供水成本的工作難度大，涉及面廣，技術(shù)問題多，涉及到會計(jì)課目的調(diào)整、費(fèi)率取值范圍的確定、實(shí)行不同會計(jì)核算制度的水管單位之間的協(xié)調(diào)、區(qū)域類別、規(guī)模等級劃分與界定、物價部門的認(rèn)同與支持、核算軟件的開發(fā)與推廣運(yùn)用等，因此，必須穩(wěn)健推動，分步實(shí)施。

　　1．選擇試點(diǎn)，穩(wěn)健推動

　　我國幅員廣闊，水資源賦存和開發(fā)條件差別很大，因此，應(yīng)選擇東、西、南、北、中各一個省進(jìn)行試點(diǎn)，主要完成以下幾項(xiàng)工作。

　?。?）按照共性和個性兼顧的原則，充分考慮工程的歷史和現(xiàn)狀，以及工程所在地水資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局和行政管轄的因素，將一省劃分成若干區(qū)域（類別）。

　?。?）在區(qū)域內(nèi)選擇不同類型、不同規(guī)模、實(shí)行不同會計(jì)制度的典型水管單位進(jìn)行深入調(diào)研。從成本科目設(shè)置、取值標(biāo)準(zhǔn)等制度性問題入手，找出關(guān)鍵的影響因素。把合理的、一致或相對一致的成本科目、取值標(biāo)準(zhǔn)確定下來。對合理的、有一定差距的內(nèi)容，采用確定取值范圍或比率的方法予以明確；對不合理的科目或核算辦法予以糾正，做出取舍的明細(xì)表，并進(jìn)行充分的說明。

　?。?）按照“成本核算辦法”的核算原則，在調(diào)查、分析、整合的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)、合理的區(qū)域平均供水成本核算模型。在此過程中，一要把握好區(qū)域平均供水成本的構(gòu)成要素的全面性，二要注意各種資產(chǎn)、費(fèi)用分?jǐn)偟墓胶侠硇裕ＷC各種合理定額和費(fèi)率區(qū)域的準(zhǔn)確性。在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出區(qū)域平均供水核算模型并編制軟件。

　?。?）在區(qū)域內(nèi)的每一個水管單位原則上都可以在模型中找到適應(yīng)于本工程的系列參數(shù)，并核算出供水成本。但任一個模型的設(shè)計(jì)都涉及前提條件的假定、參數(shù)的設(shè)計(jì)和取值范圍，只有通過實(shí)證檢驗(yàn)，修正系數(shù)和模型，才能更好地貼近水管單位的實(shí)際情況，從而核算出相關(guān)利益者都可以接受的供水成本。

　　2．分步實(shí)施，全面推廣

　　在試點(diǎn)省工作的基礎(chǔ)上，邀請相關(guān)各方的專家學(xué)者咨詢和論證，形成公共政策，然后在全國范圍內(nèi)逐步推廣，最終形成科學(xué)合理的供水成本核算規(guī)則，為合理水價形成機(jī)制的建立奠定良好的基礎(chǔ)。

　?。ㄗ髡邽樗拷?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)司副司長）