新時期甘肅省農村水電行業(yè)管理淺談

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　摘 要：介紹甘肅農村水電發(fā)展的基本情況，以及水能資源管理中所采取的主要措施，指出當前農村水電發(fā)展存在的一些問題并提出意見和建議。

　　關鍵詞：新時期 農村水電 行業(yè)管理

　　黨中央國務院把農村水電列為“建設周期短，見效快，覆蓋千家萬戶，促進農民增收效果更顯著的農村中小型基礎設施和公共設施”，近年來其經濟效益、社會效益、生態(tài)效益越來越受到社會各界的關注和重視，《可再生能源法》的實施，為農村水電發(fā)展帶來新的機遇。

　　一、基本情況

　　甘肅水能資源豐富，境內有黃河流域、長江流域嘉陵江水系和由疏勒河、黑河等水系組成的河西內陸河流域。全省水能理論蘊藏量1812萬kW，可開發(fā)量1094萬kW，其中中小型水電可開發(fā)量614萬kW.目前全省共擁有中小水電站565處，總裝機容量112萬kW，其中中型水電站5座，總裝機容量40萬kW，在建中小型水電站131座，總裝機容量196萬kW，共吸引建設資金110億元。

　　隨著社會經濟的發(fā)展和改革步伐的加快，在省委、省政府“發(fā)展抓項目，改革抓企業(yè)”方針的指引下，不少市縣出臺了一系列的優(yōu)惠政策來吸引各方資金參與水能資源開發(fā)，各地開發(fā)利用水能資源的熱情空前高漲，形成水電開發(fā)熱潮。由此也帶來了一些新的問題：一是由于資源無償使用，綜合部門行使河流規(guī)劃、可行性研究、項目審批等職能的同時，包攬了行業(yè)性管理事務，缺乏綜合平衡，造成審批管理的混亂和資源的無序開發(fā)，二是部分市縣為了加快縣域經濟發(fā)展，在提供優(yōu)惠政策、簡化辦事程序的過程中，不同程度的存在河段規(guī)劃代替河流規(guī)劃、企業(yè)規(guī)劃代替流域規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃代替綜合規(guī)劃的現象；三是在水能資源開發(fā)利用中，對資源的綜合效益和生態(tài)效益注重不夠，一些開發(fā)者出于追求最大限度的經濟利益，將河道截流，造成部分河段脫水，嚴重破壞了水資源的綜合效益，破壞了河流的健康生命。

　　針對以上問題，甘肅省水利廳根據農村水電市場化的要求，積極探索在新形勢下用新的管理觀念、管理手段來推動農村水電建設的健康有序快速發(fā)展。

　　二、主要措施與做法

　　1.加強水能資源管理，科學制定開發(fā)利用規(guī)劃

　　按照水利部治水新思路以及新時期中小水電建設面臨的形勢和任務，甘肅省中小水電由過去重計劃、投資、項目管理轉向重規(guī)劃、政策、發(fā)展戰(zhàn)略的制定和管理。根據《水法》《可再生能源法》及《甘肅省實施<水法>辦法》賦予水行政主管部門的職責，依法加強水能資源管理。在建立水能資源數據庫的基礎上，對現有水能資源進行調查摸底。按照水能資源的有效配置和科學合理利用為控制條件，對沒有規(guī)劃的河流，抓緊制定規(guī)劃；對已不能適應經濟社會發(fā)展需要的河流規(guī)劃，抓緊補充、完善和修訂，使水能資源的開發(fā)、利用符合流域、區(qū)域綜合規(guī)劃和水能資源專業(yè)規(guī)劃。堅持水電項目前期工作程序，認真做好項目前期階段的論證、勘測設計，逐步建立水能開發(fā)項目儲備庫，為保持穩(wěn)定的水電建設規(guī)模創(chuàng)造條件。水能資源開發(fā)利用要事先征得水行政主管部門的書面同意，堅決杜絕無序開發(fā)及“跑馬圈河”行為，防止出現“四無”水電站，逐步建立水能資源開發(fā)與保護的良性循環(huán)機制。

　　2.嚴格項目建設程序，確保資源開發(fā)有序

　　水能資源屬國家所有，是國有資產。水電項目建沒必須嚴格按照國家規(guī)定的建設程序進行。由國家投資、資助的水電項目（如電氣化項目和代燃料項目）實行審批制，即總裝機容量2.5萬kW及以下水電站項目，其項目建議書和可行性研究報告，由市（州）經濟綜合主管部門和水行政主管部門審批，初步設計報告，由市（州）水行政主管部門審批；裝機容量2.5萬～30萬kW，其項目建議書和可行性研究報告，由省級經濟綜合主管部門和水行政主管部門審批，初步設計報告，由市省級水行政主管部門審批；裝機容量30萬kW及以上，或水庫庫容大于1億m3以上，或位于國界、省界河流上的項目，由省級經濟綜合主管部門會同水行政主管部門初審，報國務院水行政主管部門和國家經濟綜合主管部門審批。

　　由社會投資的水電項目實行核準制，即總裝機容量2.5萬kW及以下水電站項目，由市（州）一級核準；裝機容量2.5萬～30萬kW，由省級核準；裝機容量30萬kW及以上，由國家核準。

　　建設項目無論是審批制還是核準制，開發(fā)、利用水能資源的單位和個人，必須按照國家和省開發(fā)許可制度的規(guī)定，向水行政主管部門申請領取開發(fā)、利用許可證，取得開發(fā)、利用權。同時，水行政主管部門依法進行水資源評價、取水許可（預）審批、建設方案審查、環(huán)境影響評價預審、水土保持方案審批、洪水評價。

　　3.走服務、協調、監(jiān)管之路，強化行業(yè)管理

　　為進一步加強項目監(jiān)管，努力做好水電資源開發(fā)和建設項目的規(guī)劃、協調、質量監(jiān)督、安全生產、指導服務等工作，甘肅省水利廳嚴格按國家規(guī)定的基本建設程序進行管理。項目已經批準，未經水行政主管部門同意，不得擅自變更其主方案、建設地點和建設內容；堅持項目法人負責制，對各級領導制定目標管理責任書和行政技術雙軌承包責任制，明確目標職責；進一步規(guī)范招標投標制，根據《招標投法》的有關規(guī)定，制定了相應的招投標程序及評標辦法規(guī)范招投標活動，并在招標過程中，邀請紀檢、監(jiān)察、公證、檢查等單位對招投標全過程進行監(jiān)督，增加了招投標工作的透明度和公正、公開、公平性，建立了良好的水電建設市場秩序；堅持實行建設監(jiān)理制，抓好工程進度和質量；堅持實行合同制，結合《合同法》和《建設安裝工程承包合同管理條例》的有關規(guī)定，在項目實施中，及時與中標承包商簽訂合同，嚴格按合同辦事，建立健全了“建設單位負責、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、政府部門監(jiān)督”的質量保證體系，確保建設項目順利進行。同時，強化已建電站的運行管理，對各類經濟形式的水電站，　　在運行過程中要求其必須按照設計的運行方案運行，確保生態(tài)用水及人民群眾的生產生活用水；必須服從水行政主管部門的調水命令，以維護社會公共利益，在汛期要密切注視雨情、水情、工情，要堅決服從當地水行政主管部門和防汛指揮機構的調度指揮和監(jiān)督，針對水情、調度命令、電壓波動及時調整機組運行工況，加強設備的維護和檢查，及時發(fā)現和預防排除各類故障，不斷提高電站的運行管理水平，使其充分發(fā)揮最佳效益。

　　4.嚴格工程質量，堅持質檢規(guī)范化、制度化和程序化

　　甘肅省水電建設項目實行規(guī)劃、建設、監(jiān)管“三管”齊下，水行政主管部門代表政府對水電建設行使質量監(jiān)督權。一是嚴格執(zhí)行國務院辦公廳《關于加強基礎設施工程質量管理的通知》（國辦發(fā)[1999]16號）和《水利水電工程施工技術規(guī)范》《水利水電基本建設工程質量等級評定標準》，強化質量監(jiān)督與管理，力求工程施工規(guī)范、質量上等級。二是在施工過程中，抓住影響工程的主要因素，實行質量檢測自檢、復檢、終檢制和質量月、季報表制，在質量跟蹤檢查中，質檢人員以防為主，勤檢查、勤驗收，使一些質量問題解決在萌芽狀態(tài)，做到各項質檢資料齊全，質量評定有依據。三是賦予監(jiān)理工程師質量否決權和結算審批權。為了提高施工單位的質量意識，并及時處理質量問題，對質檢不合格工程，監(jiān)理工程師可行使合同規(guī)定的質量否決權和結算審批權。四是對質量事故實行“三不放過”，　　即事故原因不查清不放過，主要責任人未受教育不放過，補救措施不落實不放過。做到事故有報告、措施有審批、處理有驗收。由于各級水行政主管部門不斷加大水電工程質量監(jiān)督檢查力度，嚴格要求“項目法人擔負建設工程質量全面責任、監(jiān)理單位進行質量控制、設計施工單位負責保證質量”，用工程建設承包合同來明確各方責任與義務，約束各方保證工程建設質量。在上述措施的引導下，甘肅省各水電站項目業(yè)主的質量意識有了一定程度的提高，在注重建設質量、建設速度和建設造價的同時，還十分注重廠區(qū)、廠房的綠化、美化。據調查統計，目前全省在建的131座中小水電站工程合格率達到100％，優(yōu)良率在80％以上。

　　5.實行“誰投資、誰負責”，加強資金管理

　　甘肅省水電建設由國家投資或補助的水電農村電氣化縣建設和小水電代燃料生態(tài)保護工程建設項目，按照資金來源和管理階段，實行分級管理，分級負責的原則。水電農村電氣化縣建設和小水電代燃料生態(tài)保護工程項目建設資金，必須按規(guī)定用于經批準的水電農村電氣化縣和小水電代燃料生態(tài)保護工程建設項目，不得截留，擠占和挪用。嚴格執(zhí)行專賬、專戶、專人管理原則。為防止建設資金挪用、擠占，各電氣化縣均設立了銀行專項帳戶，專人負責，年終審計。甘南州要求各縣（市）在銀行開發(fā)電氣化建設資金專戶，對電氣化建設資金進行了封閉運行和統籌管理，資金使用實行“核查報帳制”，省下達的電氣化建設資金根據各縣（市）上報的年度實施計劃，經審查無誤后，按照批復國補建設資金的60％撥付，剩余40％的建設資金按工程進度進行結算，對于不按項目計劃、工程進度、質量達不到要求、資金使用不當的縣（市）停付或延付剩下的40％的建設資金。嚴格的資金管理，降低了工程成本，提高資金使用效益。

　　6.加強水電站安全監(jiān)督和安全生產管理

　　水電工程建設安全與構建和諧社會、建設社會主義新農村密切相關。甘肅省始終把堅持人民群眾的生命安全放第一位，把水電工程建設安全和運行安全放在重要位置。出于安全事故絕大多數屬于責任事故，主要是安全生產基礎薄弱、違章指揮、違章作業(yè)、疏于管理、監(jiān)督不力造成的。甘肅省各級水電管理部門，特別是安全生產第一責任人按照“三個代表”的要求，切實加強領導，增強了安全生產的意識。近幾年，各級水電管理部門結合當前水電建設的形勢、任務以及職責，制定了一系列安全生產的管理制度、工作規(guī)程、安全標準和操作規(guī)范。夏河縣頭道河、碌曲縣阿拉山等水電站結合實際，制定了《水電站管理制度》《機械檢修規(guī)程》《電氣檢修規(guī)程》，逐步實現安全生產規(guī)范化、制度化。岷縣清水電站制訂了《清水電站工程施工現場安全管理制度》，與施工單位簽訂安全合同，明確各方在安全生產管理中的責任和義務，要求施工單位健全各項安全管理制度和安全生產自控體系，根據工程進展制定各階段的安全保障措施、特種作業(yè)安全措施以及施工危險品儲存方案等。岷縣劉家浪、武都白鶴橋、文縣尚德等水電廠，針對不同崗位特點，進一步完善了《水電廠管理制度》，并與原有的《機械檢修規(guī)程》《電氣檢修規(guī)程》《水機運行規(guī)程》和《電氣運行規(guī)程》相配套，使水電廠安全生產管理有制度、操作有規(guī)程、考核有細則，有力地促進了安全生產工作，同時也促進了企業(yè)經濟效益的提高。

　　為進一步加強水電安全生產監(jiān)督管理，有效控制和防范各類事故的發(fā)生，保障人民群眾生命財產安全，促進全省水電事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，各級政府以及職能部門與水電建設各方簽訂了安全生產目標管理責任書，并按照《安全生產責任制考核辦法》規(guī)定的考核內容、考核指標、考核程序進行考核。對管理不嚴、責任制不落實、有章不循、違章指揮、違章操作，發(fā)生責任事故的有關領導和責任人，根據《甘肅省人民政府關于重大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，實施獎勵與處罰。

　　三、存在的困難

　　1.政府引導性投資偏少，建設資金不足

　　隨著物價指數和水電建設成本的提高，電氣化縣建設國家補助資金的投入在整個項目所占比例越來越少。水能資源豐富的地區(qū)大多為少數民族地區(qū)，經濟不發(fā)達，自籌能力相對較弱，地方配套資金落實困難，加之信貸渠道不通暢，銀行貸款額度受限制等因素，部分公益性和生態(tài)性較強的電站建設存在資金困難，在一定程度上制約了農村水電發(fā)展。

　　2.老電站問題較為突出

　　甘肅省還有一批建于上世紀六七十年代的電站，經過近半世紀的運行，目前大部分處于帶病運行或停運狀態(tài)，由于產權問題及技術、改造資金短缺等，更新改造困難，運行存在安全隱患。

　　3.上網電價過低的問題未得到徹底解決

　　由于小水電上網電價過低，在一定程度上影響了投資者辦電的積極性。2002年國家發(fā)展計劃委員會計價格[2002]2611號《國家計委關于甘肅省疏導電價矛盾和實現城鄉(xiāng)用電同價問題的通知》文件明確通知。甘肅的小水電上網電價由原先的每0.16元／kW？h提高到0.20元／kW？h，具體從2002年12月1日起執(zhí)行。雖經與物價部門多次協商和協調，于2005年小水電上網電價普調到0.18元／kW？h，但仍與目前電站實際發(fā)電成本和電網銷售電價存征較大的差距。

　　四、今后的工作方向

　　1.出臺相應的法律法規(guī)

　　認真貫徹實施《水法》《可再生能源法》等法律法規(guī)，組織研究制定相關政策。根據全省農村水電的建設管理的實際，盡快制定出臺《甘肅省農村水電建設與管理辦法》和《關于甘肅省“十一五”水電農村電氣化縣及小水電代燃料生態(tài)保護工程項目建設管理的規(guī)定》，使農村水電建設與管理做到科學化、規(guī)范化、程序化，實現水能資源的科學有序開發(fā)。

　　2.堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

　　以保護生態(tài)環(huán)境為前提，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將資源開發(fā)利用許可等涉及公共利益、公共安全的行業(yè)管理工作前移，以適應國家從建設項目審批制轉向開發(fā)利用許可、建設項目核準、備案、審批等多種形式的管理。

　　3.水能資源配置市場化

　　充分發(fā)揮政府宏觀調控作用，建立水能市場體系，加強水能資源統一管理。實行水能資源開發(fā)許可和有償使用制度，逐步建立公開、公平、公正的水能資源開發(fā)市場，實行市場化配置水能資源。規(guī)范農村水電管理體制、建設體制、投資體制、電價形成機制和農村水電產權制度等方面的改革，充分發(fā)揮水能資源的使用效率。

　　4.注重行業(yè)信息收集

　　依法建立和完善行業(yè)信息收集、調查、評價，及時掌握農村水電行業(yè)發(fā)展、資源利用、建設情況，為政府和社會提供可靠的信息決策依據。