小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要類型、制約因素與對策建議（下）

在新型城鎮(zhèn)化背景下，小城鎮(zhèn)建設(shè)應更加注重發(fā)揮市場機制作用，正確處理小城鎮(zhèn)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，著力推進小城鎮(zhèn)行政管理體制、財政制度、土地制度等改革，推動以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體，努力實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙贏。

明確小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化體系中的地位和作用。雖然我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略強調(diào)實行大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，但實質(zhì)上，小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中的定位并沒有真正明確。鑒于我國不同行政級別的城市公共服務(wù)水平差距較大、城市規(guī)模越大投資收益越高等特點，應明確小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化體系中的輔助地位。當前和今后一個時期，我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢是，雖然規(guī)模不斷擴大、質(zhì)量不斷提升，一些小城鎮(zhèn)甚至升格為小城市，但大中小城市的發(fā)展更為迅速，小城鎮(zhèn)發(fā)展反而相對緩慢。隨著大中城市“城市病”的加重，以及基本公共服務(wù)均等化的推進，小城鎮(zhèn)才會真正進入長足發(fā)展時期，到那時，大中城市居民、農(nóng)村居民都會愿意定居小城鎮(zhèn)。由于小城鎮(zhèn)資源環(huán)境成本低、城市化成本低、進城門檻低，應將小城鎮(zhèn)作為農(nóng)民工市民化的首選地。

此外，應認識到，小城鎮(zhèn)既是城鎮(zhèn)化的重要模式，更是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的平臺，是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的節(jié)點。小城鎮(zhèn)本身是一個集聚場，能夠形成對周圍勞動力、土地、生產(chǎn)要素的集聚。城市支援農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，必須以產(chǎn)業(yè)、項目為依托，而小城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)、項目較為集中的地方，是連接城市與農(nóng)村的樞紐。大力推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于推動新農(nóng)村建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距。

把握好小城鎮(zhèn)建設(shè)速度和內(nèi)容。目前我國城市化正處于城市區(qū)域不斷向郊區(qū)擴展、出現(xiàn)城市群階段，還沒有進入大都市市區(qū)人口遷向農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的“逆城市化”階段，小城鎮(zhèn)還無法阻止農(nóng)村各類資源向大中小城市集聚。雖然農(nóng)業(yè)人口就地、就近城鎮(zhèn)化有低成本優(yōu)勢，但許多流動人口是不穩(wěn)定的。小城鎮(zhèn)只是城鎮(zhèn)化的初級階段，因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)不宜過熱，并不是越快越好。而應堅持市場主導，遵循規(guī)律，堅決遏制過快“小城鎮(zhèn)化”，避免人才流出之后小城鎮(zhèn)成為“空城”。

小城鎮(zhèn)建設(shè)并不是簡單將農(nóng)民集中居住，絕不是簡單地提高城鎮(zhèn)化率，而是指提高居民生活質(zhì)量。特別值得注意的是，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中應尊重農(nóng)民意愿。對侵占農(nóng)民土地、逼迫農(nóng)民上樓居住的行為，應進行嚴厲懲處。堅持把“人的城鎮(zhèn)化”放在首位，避免把目標僅限于提高農(nóng)村土地利用率上。注重科學規(guī)劃，堅持軟硬件并重。硬件方面，應重點加強道路、公園、綠地、環(huán)保等建設(shè)。軟件方面，主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高城市管理水平、保護地方文化特色、公共服務(wù)體系建設(shè)等，重點是縮小大中小城市和小城鎮(zhèn)在公共服務(wù)方面的差距，推進基本公共服務(wù)一體化。應根據(jù)縣域內(nèi)小城鎮(zhèn)分布情況，在部分重點小城鎮(zhèn)加大投入，建成縣域次中心，加強教育、醫(yī)療資源配置。

增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的主動性。小城鎮(zhèn)建設(shè)既要尊重市場規(guī)律，也應充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極主動性，實現(xiàn)權(quán)力與責任對等、財權(quán)與事權(quán)匹配。一是對于經(jīng)濟發(fā)達、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)，應賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟社會發(fā)展的功能和權(quán)限，使鎮(zhèn)域?qū)崿F(xiàn)事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)的統(tǒng)一。建議借鑒韓國、中國臺灣地區(qū)經(jīng)驗，探索將人口規(guī)模超過20萬—50萬的鎮(zhèn)改為鎮(zhèn)級市。二是制定完善優(yōu)惠政策體系。土地政策方面，對小城鎮(zhèn)年度土地利用計劃指標安排予以優(yōu)先保障，鼓勵盤活存量，探索實行土地入股。財政政策方面，加快財政體制改革，加大財政轉(zhuǎn)移支付，市縣財政支出應安排適當比例投向小城鎮(zhèn)建設(shè)，土地出讓金收益部分全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。稅收方面，對新建企業(yè)繳納的稅收和行政事業(yè)型收費等，全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。金融政策方面，規(guī)范引導企業(yè)和社會資本投資，調(diào)動社會資本積極性。

統(tǒng)籌小城鎮(zhèn)與大中小城市建設(shè)發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)應依托大中小城市、融入城鎮(zhèn)體系，從而發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用。在美國，小城鎮(zhèn)和大中城市一起構(gòu)成城市群共同發(fā)展，這不僅抑制了大城市規(guī)模過分膨脹，而且形成了功能互補的城鎮(zhèn)體系。因此，應統(tǒng)籌處理好與大中小城市發(fā)展的關(guān)系。既考慮小城鎮(zhèn)自身建設(shè)，更考慮與周邊大中小城市實現(xiàn)“同城化”，努力做到產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等同步規(guī)劃、同步實施，做到互聯(lián)互通。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要形成分工，引導一些產(chǎn)業(yè)到小城鎮(zhèn)落戶，防止大中城市人口規(guī)模過大。加強小城鎮(zhèn)交通建設(shè)，方便小城鎮(zhèn)與大中小城市的溝通交流。加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，實行縣域統(tǒng)籌，突破原有城鎮(zhèn)行政區(qū)劃，在全縣范圍內(nèi)合理布局，實現(xiàn)行政意義和經(jīng)濟意義上的小城鎮(zhèn)相統(tǒng)一，推動產(chǎn)城融合。對于小城鎮(zhèn)自身無法解決、但又對當?shù)亻L遠發(fā)展有利的事情，可納入城市發(fā)展規(guī)劃大盤子。

把小城鎮(zhèn)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)、土地制度改革等相結(jié)合。小城鎮(zhèn)建設(shè)既要靠大中小城市的帶動，更應發(fā)揮農(nóng)村發(fā)展的推動作用。下一步，一是與轉(zhuǎn)移農(nóng)民到小城鎮(zhèn)就業(yè)相適應，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，鼓勵和發(fā)展農(nóng)村合作社、農(nóng)村家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實行集體資產(chǎn)折股量化到人，降低農(nóng)民對土地的依賴程度。二是確保農(nóng)民土地收益，合理均衡土地收益在政府、農(nóng)民、社會資本之間的分成，調(diào)動農(nóng)民解決土地閑置的積極性，著力解決農(nóng)村空心化問題，順利推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。三是加強農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)，解決農(nóng)村留守兒童問題，推進農(nóng)村社會建設(shè)。

加快小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。增強小城鎮(zhèn)經(jīng)濟活力，關(guān)鍵是簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，營造良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動民營經(jīng)濟發(fā)展。主導產(chǎn)業(yè)對小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，應著力培育，力爭每一個重點鎮(zhèn)都有一個主導產(chǎn)業(yè)。實際工作中，一是完善招商引資。根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、園區(qū)建設(shè)等情況，引進與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展相符合的產(chǎn)業(yè)項目，特別是強化與大中小城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，并注重嚴格執(zhí)行環(huán)保標準。二是注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)勢或原產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。加快發(fā)展農(nóng)村旅游業(yè)。大力發(fā)展食品加工業(yè)，延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條。威海文登市充分利用水貂養(yǎng)殖優(yōu)勢，通過政策引導、招商引資、園區(qū)帶動等措施,推動農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)深度融合，擬打造百億產(chǎn)業(yè)集群。三是推動產(chǎn)業(yè)升級。四是積極發(fā)展三產(chǎn)。隨著工業(yè)、農(nóng)業(yè)、加工業(yè)的發(fā)展，應發(fā)展與之相配套的物流、信息、汽車修配、商業(yè)餐飲等現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

加強小城鎮(zhèn)法規(guī)建設(shè)。可以說，現(xiàn)行土地、稅收等法律法規(guī)有利于大中小城市發(fā)展，而不利于小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)。英國、韓國等國家在城鎮(zhèn)化過程中都高度重視法規(guī)建設(shè)，先后出臺了相關(guān)法規(guī)支持。建議國家層面制定專門法律支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，防止各類資源過度集中大中城市。進一步建立健全小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法規(guī)體系，防止規(guī)劃隨意變更，增強小城鎮(zhèn)建設(shè)的連續(xù)性。