BOT項(xiàng)目的開發(fā)周期

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簡介： BOT項(xiàng)目的開發(fā)周期探討
關(guān)鍵字：BOT 開發(fā)周期

一、BOT項(xiàng)目的開發(fā)周期

　　BOT 項(xiàng)目的開發(fā)周期是指從項(xiàng)目策劃開始、到確定項(xiàng)目方案、通過招標(biāo)確定投資人、完成融資交割、直至項(xiàng)目開工建設(shè)的整個(gè)時(shí)期。開發(fā)周期較長是BOT項(xiàng)目的一個(gè)基本特點(diǎn)，也是許多政府難以決定采用BOT方式建設(shè)項(xiàng)目的主要原因之一。為了推動(dòng)BOT項(xiàng)目的順利開展，除采取有效的手段縮短BOT項(xiàng)目的開發(fā)周期以外，促進(jìn)政府部門正確認(rèn)識BOT項(xiàng)目開發(fā)周期長的原因也十分重要。
　　進(jìn)行預(yù)可行性研究（包括研究確定項(xiàng)目方案）和獲得政府批準(zhǔn)立項(xiàng)，大約需要六個(gè)月到一年的時(shí)間。不同的項(xiàng)目在這一階段所需的時(shí)間相差無幾。政府批準(zhǔn)立項(xiàng)以后，BOT項(xiàng)目將按照既定的程序和方式開始運(yùn)作。因此本講的BOT項(xiàng)目開發(fā)周期從政府批準(zhǔn)立項(xiàng)后的資格預(yù)審開始，包括資格預(yù)審、招標(biāo)準(zhǔn)備、準(zhǔn)備投標(biāo)書、評標(biāo)與決標(biāo)、合同談判、融資與審批等工作。
　　資格預(yù)審工作包括：招標(biāo)人準(zhǔn)備資格預(yù)審文件、發(fā)布資格預(yù)審?fù)ǜ?，投?biāo)申請人準(zhǔn)備資格預(yù)審資料和資格預(yù)審評審等，一般需要5～6周時(shí)間。資格預(yù)審工作可以與招標(biāo)準(zhǔn)備工作同時(shí)開始，因此一般不會影響項(xiàng)目進(jìn)度。有些招標(biāo)人認(rèn)為邀請招標(biāo)方式不需進(jìn)行資格預(yù)審，因此可以相應(yīng)縮短招標(biāo)時(shí)間，這是不現(xiàn)實(shí)的。
　　招標(biāo)準(zhǔn)備工作包括招標(biāo)組織（主要是成立招標(biāo)委員會和聘請中介機(jī)構(gòu)等）、研究并明確技術(shù)要求、設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、落實(shí)項(xiàng)目條件、確定招標(biāo)原則、編寫招標(biāo)文件、制訂評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。這階段的工作有很多不確定性，需要研究解決的問題多且復(fù)雜，至少需要15周的工作時(shí)間，實(shí)際所需時(shí)間的長短在很大程度上取決于政府的工作效率。如果這一階段的時(shí)間過短，招標(biāo)文件的完整性、可操作性和嚴(yán)謹(jǐn)性相對而言就會差一些，可能會影響以后的工作進(jìn)度。
　　準(zhǔn)備投標(biāo)書工作包括投標(biāo)人建立投標(biāo)組織、準(zhǔn)備建議書、參加標(biāo)前會議和現(xiàn)場考察、與銀行進(jìn)行意向性接觸等工作。從資格預(yù)審結(jié)束到投標(biāo)人開始準(zhǔn)備建議書之間，應(yīng)該給投標(biāo)人留出充分的時(shí)間做好投標(biāo)準(zhǔn)備工作（例如做出投標(biāo)決策和重新組建投標(biāo)聯(lián)合體）。根據(jù)項(xiàng)目的具體情況，準(zhǔn)備建議書工作需要20周左右。項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告的編制將在這一階段完成。
　　評標(biāo)與決標(biāo)工作包括評標(biāo)準(zhǔn)備（如成立評標(biāo)委員會和制定評標(biāo)細(xì)則）、投標(biāo)人澄清標(biāo)書、評標(biāo)委員會評估標(biāo)書并完成評估報(bào)告、推薦中標(biāo)候選人和確認(rèn)評標(biāo)結(jié)果等工作，一般需3～4周時(shí)間（不包括評標(biāo)準(zhǔn)備工作時(shí)間，招標(biāo)委員會將在投標(biāo)人準(zhǔn)備建議書期間進(jìn)行評標(biāo)準(zhǔn)備工作）。這一階段的時(shí)間不能太短，如果評標(biāo)工作過于倉促，反而可能導(dǎo)致后面的工作進(jìn)展不順。例如，在北京第十水廠BOT項(xiàng)目中，由于存在投標(biāo)人未簽署中標(biāo)標(biāo)書的問題，招標(biāo)委員會確認(rèn)評標(biāo)結(jié)果延誤了九個(gè)月。
　　合同談判工作主要是為了確定中標(biāo)人。一般情況下，BOT項(xiàng)目的談判需要進(jìn)行三輪，大約12周時(shí)間。如果談判進(jìn)展不順利，談判時(shí)間將延長到最終確定中標(biāo)人為止。有時(shí)候，招標(biāo)委員會可能需要與兩家以上中標(biāo)候選人輪流談判。
　　在融資和審批階段，中標(biāo)人進(jìn)行融資和政府審批可行性研究報(bào)告是同時(shí)進(jìn)行的，大約需要12～16周時(shí)間。在此期間，中標(biāo)人將成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司將正式與貸款人、設(shè)計(jì)單位、建筑承包商、運(yùn)營維護(hù)承包商和保險(xiǎn)公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。初步設(shè)計(jì)工作在此階段完成。
　　綜上所述，對于一個(gè)外資BOT項(xiàng)目，從政府批準(zhǔn)用BOT方式開發(fā)項(xiàng)目到特許權(quán)協(xié)議生效，需要67～73周時(shí)間。如果利用內(nèi)資開發(fā)BOT項(xiàng)目，工作周期可以縮短15～20周左右。對于不同條件的項(xiàng)目，開發(fā)周期差別很大。如果政府的工作效率較高，外來干擾較少，BOT項(xiàng)目的開發(fā)周期將會縮短。
　　雖然BOT項(xiàng)目的參與各方都希望盡量壓縮前期工作時(shí)間，但完成BOT項(xiàng)目紛繁復(fù)雜的前期工作必須有一個(gè)合理的周期。如果不考慮實(shí)際情況，只是按照長官意志一味地壓縮前期工作周期，極易在技術(shù)、法律或商務(wù)等方面留下許多漏洞，給后期的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和移交工作帶來一系列問題，使政府和投資人之間出現(xiàn)不必要的糾紛。

二、縮短BOT項(xiàng)目開發(fā)周期的手段

　　在BOT項(xiàng)目運(yùn)作過程中，應(yīng)該采取以下措施，將開發(fā)周期控制在一個(gè)合理的水平內(nèi)：
　　首先，積極有效地組織項(xiàng)目。
　　BOT項(xiàng)目需要政府各相關(guān)部門的支持。如果招標(biāo)委員會由相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成，且由一位政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任招標(biāo)委員會主任，并指派一位受過金融或管理教育、熟悉基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)程序且有過國際合作經(jīng)歷的政府官員負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織和實(shí)施，則可以使工作效率大大提高。
　　其次，應(yīng)聘請具有豐富經(jīng)驗(yàn)的國際融資顧問。
　　一個(gè)按照國際管理運(yùn)作的BOT項(xiàng)目，對國際投資機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)而言，無疑更加具有吸引力。如何在遵守慣例的前提下確保公平、保護(hù)中方政府的正當(dāng)利益，同時(shí)又保證項(xiàng)目對于投資人具有較高的吸引力，是每個(gè)BOT項(xiàng)目的運(yùn)作者應(yīng)該解決的核心問題。經(jīng)驗(yàn)豐富的顧問公司可以給政府提供必要的幫助。
　　我國以前的一些BOT項(xiàng)目，由于沒有聘請顧問或聘請的顧問本身缺乏經(jīng)驗(yàn)，招標(biāo)前期工作往往比較草率，招標(biāo)條件含糊不清。投標(biāo)人無法準(zhǔn)確理解招標(biāo)人的意圖和要求，投出的標(biāo)書也就不太規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。前期工作幾乎在投標(biāo)后從零開始，工作周期無法控制。為爭取早日獲得引資成功，政府往往在很多條件上做出讓步，或者來不及仔細(xì)研究其利害關(guān)系就倉促對外方做出承諾，其結(jié)果不是給政府的經(jīng)濟(jì)利益帶來損失，就是項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，或者給今后的運(yùn)營管理帶來諸多不便。
　　隨著人們對BOT項(xiàng)目理解程度的不斷加深，聘請顧問公司完成BOT項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)成為一種共識。在北京第十水廠BOT項(xiàng)目中，北京市政府聘請大岳咨詢公司作為國際融資顧問，使該項(xiàng)目獲得成功，并在遵守國際慣例的基礎(chǔ)上取得了多方面的突破，成為國內(nèi)典范。
　　第三，進(jìn)行認(rèn)真的前期研究，提高招標(biāo)文件的水平和質(zhì)量。
　　在對項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)以及其他方面的問題進(jìn)行認(rèn)真和深入的研究的基礎(chǔ)上，在符合國際和國內(nèi)慣例的前提下，鎖定盡量多的項(xiàng)目條件（包括明確的技術(shù)條件和不可更改的商務(wù)法律條件），可以大大減少談判階段的工作量。但是BOT招標(biāo)不同于設(shè)備和工程采購招標(biāo)，在鎖定任何條件前，一定要確認(rèn)資本市場能夠接受這種條件。否則可能會被投標(biāo)人誤認(rèn)為項(xiàng)目條件苛刻，使投資機(jī)構(gòu)失去對項(xiàng)目的信心和興趣。

三、BOT項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的開發(fā)周期比較

　　傳統(tǒng)項(xiàng)目在政府批準(zhǔn)立項(xiàng)以后，編制可行性研究報(bào)告大約需要15周時(shí)間。政府審批可行性報(bào)告大約需要16～20周時(shí)間。在可行性研究報(bào)告批復(fù)以后，初步設(shè)計(jì)工作需要20～25周時(shí)間（復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如大型水力發(fā)電廠等，需要更長的時(shí)間，不在討論范圍內(nèi)）。從立項(xiàng)到開工的時(shí)間大約需要51～60周。在這期間，政府指定的籌建單位需要落實(shí)建設(shè)資金。
　　BOT項(xiàng)目的可行性研究和初步設(shè)計(jì)都在招標(biāo)過程中完成，從立項(xiàng)到開工的時(shí)間將比傳統(tǒng)項(xiàng)目長7～20周。但BOT項(xiàng)目的運(yùn)作周期比較確定，按照正常的程序和周期運(yùn)作項(xiàng)目，可以得到比較確定的結(jié)果，在正式開工前就已經(jīng)解決了在今后的建設(shè)和運(yùn)營期間將要面臨的主要問題，使得后期的建設(shè)和運(yùn)營將比較順利。傳統(tǒng)項(xiàng)目在運(yùn)作過程中面臨許多不確定的因素，很難如期完成前期工作，有的甚至造成長時(shí)間的延誤，使實(shí)際所需的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過計(jì)劃周期。另外，一些傳統(tǒng)項(xiàng)目在開工前未能完全落實(shí)建設(shè)資金就倉促上馬，由于資金不足，導(dǎo)致建設(shè)進(jìn)度拖延，不僅項(xiàng)目遲遲不能投產(chǎn)，而且工程總投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出工程預(yù)算。這種“釣魚工程”給國家和人民帶來很大的經(jīng)濟(jì)損失，造成社會資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。
　　開發(fā)周期雖然比傳統(tǒng)項(xiàng)目的前期工作周期略長，但它的運(yùn)作方式和程序較為規(guī)范，一般不會出現(xiàn)拖延開發(fā)周期的情況，這是傳統(tǒng)項(xiàng)目不具備的優(yōu)點(diǎn)。正式由于前期工作十分細(xì)致和充分，才使得BOT項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營期間比較順利，政府和投資人之間不易出現(xiàn)難以解決的糾紛。因此，我們應(yīng)該正確認(rèn)識BOT項(xiàng)目開發(fā)周期長的特點(diǎn)，不應(yīng)該使這一特點(diǎn)成為否定采用BOT方式開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的理由。我國已經(jīng)加入了WTO。WTO要求法制化的和透明度高的市場經(jīng)濟(jì)秩序，要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為。從這點(diǎn)來說， BOT項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作是完全符合WTO的精神的。