從暴雨封城看城市開發(fā)建設(shè)

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科學(xué)發(fā)展觀已經(jīng)談了很多年了，城市開發(fā)建設(shè)過程的科學(xué)性是城市科學(xué)發(fā)展需要解決的急迫問題。所謂城市的科學(xué)發(fā)展，不應(yīng)該僅僅理解為城市的項(xiàng)目建設(shè)要尊重科學(xué)規(guī)律，城市開發(fā)過程本身的科學(xué)性更值得關(guān)注。最近昆明市的暴雨封城事件警示我們，城市建設(shè)過程管理的科學(xué)性是迫在眉睫的大問題，必須引起相關(guān)城市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。

　　暴雨封城引發(fā)質(zhì)疑

　　今年7月1日晚間至2日凌晨，昆明突降暴雨，造成主城區(qū)不同程度遭到水淹，最深處超過1米，市區(qū)大部分道路嚴(yán)重積水，許多參加中考的考生無法按時(shí)進(jìn)入考場，車輛被困，地勢較低的村莊被淹，機(jī)場跑道因積水嚴(yán)重?zé)o法正常起降，多個航班停飛。一場暴雨，真的能讓一個城市轉(zhuǎn)眼就癱瘓么？是暴雨太強(qiáng)悍還是我們的城市建設(shè)有點(diǎn)不堪一擊？

　　昆明市領(lǐng)導(dǎo)將城市工作中存在的問題歸納為“四個滯后”和“五個不對稱”。即：城市規(guī)劃設(shè)計(jì)滯后于城市開發(fā)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生活方式變革滯后于生產(chǎn)方式進(jìn)步、城市管理體制機(jī)制滯后于城市現(xiàn)代化發(fā)展要求。城中空間與城郊空間不對稱、私密空間與公共空間不對稱、地上空間與地下空間不對稱、物的空間與人的空間不對稱、動態(tài)空間與靜態(tài)空間不對稱。城市開發(fā)建設(shè)管理的理念與方法遭到嚴(yán)重質(zhì)疑。

　　根本原因不能全歸自然因素

　　存在此類城市建設(shè)管理問題的恐怕不僅僅是昆明，而那些在自然災(zāi)害中造成的損失也不能完全歸咎于自然災(zāi)害，這其中有著不可回避的人為因素，例如城市排水設(shè)施建設(shè)的嚴(yán)重滯后可能是導(dǎo)致暴雨封城的根本原因。

　　城市開發(fā)建設(shè)本身是個系統(tǒng)工程，城市開發(fā)建設(shè)的管理實(shí)際上是城市演進(jìn)的管理問題。過去，由于受到資金的限制，各地政府急于引資投建，開發(fā)商選擇在哪里投資，城市開發(fā)建設(shè)就進(jìn)行到哪里，政府對城市建設(shè)的通盤籌劃與開發(fā)時(shí)序的把握往往處于缺位狀態(tài)；同時(shí)由于開發(fā)商通常以盈利為首要目標(biāo)，做不到從政府職責(zé)出發(fā)考慮公益性建設(shè)，各種基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)設(shè)施相對滯后，導(dǎo)致城市開發(fā)建設(shè)過程中政府管理失控，不少城市政府只能不斷為過去的錯誤做法買單，并且面臨著類似昆明此次的城市運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。這種現(xiàn)象在2003年土地協(xié)議出讓之前是司空見慣的，

　　當(dāng)前，政府統(tǒng)籌土地的一級開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)設(shè)施都通過土地開發(fā)來統(tǒng)籌解決，但由于政績工程、面子工程的普遍存在，很多地方政府在城市開發(fā)建設(shè)資金短缺的情況下，采用以地融資的方式，比較多的做法是：出讓一塊土地，取得一筆資金，投建一個項(xiàng)目。這樣只能解決一部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問題，無法把握城市建設(shè)的總體步調(diào)，與從前的做法相比，并未從實(shí)質(zhì)上解決配套滯后等問題。因此，在很多地方，城市運(yùn)營的諸多隱患并沒有從根本上消除。

　　尋求解決良方

　　要避免這樣的滯后問題需要政府進(jìn)行前瞻性的、科學(xué)的干預(yù)，一是要在宏觀層面做好通盤統(tǒng)籌，把握城市發(fā)展的科學(xué)性；二是要在微觀層面進(jìn)行系統(tǒng)安排，保障決策落實(shí)。

　　由于在進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或?qū)嵤┡f城改造時(shí)，缺少著眼全局的統(tǒng)籌安排，決策不科學(xué)的問題在很多城市都有體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為以下兩種情況：（一）城市發(fā)展戰(zhàn)略不合理。缺乏整體的統(tǒng)籌安排，城市的發(fā)展決策往往被迫采用指哪打哪的戰(zhàn)術(shù)，例如簡單地以地融資進(jìn)行建設(shè)時(shí)，只能是取得多少資金、投建多少項(xiàng)目，難免導(dǎo)致城市功能不全、出現(xiàn)問題再做補(bǔ)救的情況，結(jié)果是被迫重復(fù)建設(shè)形成資源浪費(fèi)。（二）在進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)的決策時(shí)不考慮財(cái)政能力和社會情況，盲目貪大求洋，例如有些城市一味追求營建園林城市，規(guī)劃大片城市綠地，壓縮用于商業(yè)、居住的土地，引發(fā)開發(fā)成本難以負(fù)擔(dān)等系列問題。

　　宏觀層面的科學(xué)決策，需要政府系統(tǒng)分析實(shí)際情況及面臨的問題，篩選各類待建項(xiàng)目，明確其投資建設(shè)主體及政府的職責(zé)范圍，結(jié)合開發(fā)理念及實(shí)際情況合理安排建設(shè)時(shí)序，并根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政狀況確定資金來源、融資方式及投資回收方式，從而保障城市功能配套齊全、建設(shè)合理。

　　除決策的科學(xué)性問題外，微觀層面執(zhí)行不力的問題在許多城市也普遍存在。城市開發(fā)涉及征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和市政公用設(shè)施建設(shè)以及二級開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等多個環(huán)節(jié)，很多城市就是因?yàn)樵谝?guī)劃與建設(shè)兩個環(huán)節(jié)之間缺少系統(tǒng)整合的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致開發(fā)資金斷鏈等常見問題的出現(xiàn)。

　　解決執(zhí)行問題的有效做法是在實(shí)施階段做好投融資安排。目前城市的規(guī)劃編制往往只停留在靜態(tài)的空間規(guī)劃上，沒有對城市建設(shè)投資融資的規(guī)劃環(huán)節(jié)，即缺少規(guī)劃的實(shí)施環(huán)節(jié)，導(dǎo)致規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)，規(guī)劃難以執(zhí)行，建設(shè)也搞不好。面對這類問題，首先需要制定融資與投資的動態(tài)規(guī)劃，作為“靜態(tài)”規(guī)劃的有效補(bǔ)充，即城市政府根據(jù)各地資源條件、社會發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素對規(guī)劃內(nèi)容及現(xiàn)有資源進(jìn)行系統(tǒng)統(tǒng)籌，綜合考慮時(shí)間和空間的動態(tài)發(fā)展可能，科學(xué)制定資金投入、回籠與項(xiàng)目投建時(shí)序的匹配計(jì)劃，落實(shí)規(guī)劃的有效實(shí)施，同時(shí)保障開發(fā)建設(shè)資金充足。

　　安徽淮南以及廣東韶關(guān)等城市積極運(yùn)用系統(tǒng)工程的理論與方法進(jìn)行決策，通過投融資規(guī)劃解決了城市開發(fā)建設(shè)中的三道難題，即規(guī)劃落實(shí)難問題，投資人和政府投融資風(fēng)險(xiǎn)的控制問題以及城市發(fā)展過程中各方利益的兼顧問題，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施的適度先行，從而提升了城市價(jià)值并為產(chǎn)業(yè)的引入創(chuàng)造條件，使新城建設(shè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)兼顧社會效益的有效實(shí)現(xiàn)。