關(guān)于歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的編制與審批

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1、歷史文化名城保護(hù)與建設(shè)工作的重點(diǎn)—歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃

　　歷史文化名城的保護(hù)規(guī)劃是多層次的，每個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)質(zhì)性的工作內(nèi)容都不能缺損，但是規(guī)劃體系中最重要的是歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。20世紀(jì)90年代以來大規(guī)模的城市建設(shè)沒有對歷史建筑和歷史環(huán)境給予足夠的重視，多數(shù)歷史文化名城的建筑遺產(chǎn)在這一過程中受到嚴(yán)重?fù)p失。作為文物保護(hù)單位的建筑遺產(chǎn)大部分以孤立的形態(tài)得以保存，能夠體現(xiàn)出城市部分歷史風(fēng)貌的就只有一小部分殘留的成片的歷史街區(qū)了，加之歷史街區(qū)中多數(shù)建筑缺少《文物法》對文物保護(hù)單位那樣明確的法律保護(hù)，因而21世紀(jì)初歷史文化名城保護(hù)的結(jié)果如何，將在很大程度上決定歷史街區(qū)未來的命運(yùn)。此外，許多歷史文化名城總體規(guī)劃層次的名城保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃已經(jīng)完成，保護(hù)框架已經(jīng)明確，保護(hù)工作已經(jīng)向?qū)嵤┛傮w規(guī)劃的下一個(gè)層次—詳細(xì)規(guī)劃轉(zhuǎn)化。因此，緊緊抓住歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃并設(shè)法保證其編制質(zhì)量便成為今后一個(gè)階段名城保護(hù)與建設(shè)工作的重點(diǎn)。總體規(guī)劃完成后，在其指導(dǎo)下的詳細(xì)規(guī)劃其實(shí)是有多種結(jié)果的，是否選擇合理的并有利于保護(hù)的方式進(jìn)行是至關(guān)重要的。那么，誰對歷史地段的詳細(xì)規(guī)劃以及規(guī)劃的具體方式和質(zhì)量進(jìn)行選擇和評(píng)定呢？讓我們來看一看我國目前的規(guī)劃審批制度。

　　2、現(xiàn)行規(guī)劃審批制度中對歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的審批存在弊端

　　《城市規(guī)劃法》第二十一條明確規(guī)定了城市規(guī)劃的分級(jí)審批制度：“直轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報(bào)國務(wù)院審批。……設(shè)市城市和縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)市人民政府審批。……城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批。……城市詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批；編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批”。由此可見，城市的總體規(guī)劃是由上一級(jí)政府部門審批的，而詳細(xì)規(guī)劃的制定和審批權(quán)在地方政府和地方規(guī)劃行政主管部門，對于歷史文化名城和歷史文化名城中的歷史街區(qū)并沒有特殊的規(guī)定。這就是說，歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的質(zhì)量和具體實(shí)施情況都由并僅僅由其所在地的人民政府把握。

　　對歷史建筑和許多文化遺產(chǎn)的保護(hù)是要付出一定的經(jīng)濟(jì)代價(jià)的，我國現(xiàn)階段的制度是地方政府作為付出這個(gè)代價(jià)的主體，為全國乃至全人類保存這些文化遺產(chǎn)，所以，建筑遺產(chǎn)保護(hù)一直面臨著局部利益和整體利益的矛盾問題。對地方政府而言，當(dāng)建筑遺產(chǎn)不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，對歷史建筑的保護(hù)就成為經(jīng)濟(jì)上的包袱和城市建設(shè)中的障礙。這樣，地方政府在保護(hù)中比較難于保持積極主動(dòng)的態(tài)度，其工作的局限性比較明顯。因此，要設(shè)法將詳細(xì)規(guī)劃在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行控制，這一范圍目前以省為單位來界定是比較合適的。筆者以浙江省為例來探討省主管部門對歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行控制的問題。

　　3、浙江省歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求

　　浙江省是我國歷史文化保護(hù)工作做得比較好的省份，于2002年8月頒布實(shí)施了《浙江省歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求》，它規(guī)定了歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃應(yīng)包括的內(nèi)容和深度。其中第四條“編制保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容”中第六點(diǎn)明確包括了歷史地段保護(hù)規(guī)劃，并要求其中包括重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的修建性詳細(xì)規(guī)劃。第六條“編制保護(hù)規(guī)劃的深度”第一點(diǎn)明確規(guī)定“保護(hù)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃階段的規(guī)劃，對于保護(hù)規(guī)劃確定的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、傳統(tǒng)風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)和需要保護(hù)整體環(huán)境的文物古跡應(yīng)達(dá)到詳細(xì)規(guī)劃深度”。（注：浙江省稱將歷史街區(qū)稱為歷史地段，并要求對歷史地段劃定重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)。）

　　由此可見，浙江省是想在總規(guī)階段對歷史地段的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行控制。雖然在實(shí)施過程中存在著各種問題，但是這種做法對詳細(xì)規(guī)劃的控制依然是有效的，并且有利于歷史地段的保護(hù)。需要指出的是浙江省的歷史文化名城規(guī)模都不太大，對那些百萬人口以上的大城市和特大城市來說，要求其在總規(guī)階段將每一個(gè)歷史街區(qū)都做到詳細(xì)規(guī)劃程度是非常困難的。在總規(guī)階段控制詳規(guī)對中小市鎮(zhèn)應(yīng)該是適合的，但是并不適合所有的歷史文化名城。因此，還必須探索和嘗試其它的方式。

　　4、控制歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的多種途徑

　　由于全國各省份情況不一，差異較大，不太可能實(shí)行統(tǒng)一的政策和方法，現(xiàn)將其簡單歸為三種情況：

　　第一種情況是在總體規(guī)劃中控制歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。這種方法比較適合規(guī)模較小的歷史文化市鎮(zhèn)，即在總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃中完成對歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。由于城市規(guī)模不大，總體規(guī)劃涉及的內(nèi)容不是很龐雜，使它在歷史文化名城保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃中有能力深入到詳細(xì)規(guī)劃程度。

　　這樣做可以將歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的審批級(jí)別等同總體規(guī)劃的審批級(jí)別，即向上推了一級(jí)：歷史文化名城由省一級(jí)主管部門審批，歷史文化名鎮(zhèn)則由市一級(jí)主管部門審批。如果省一級(jí)的歷史文化名鎮(zhèn)質(zhì)量較高，所在省份對其有較為嚴(yán)格的要求，可以規(guī)定對省級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)的保護(hù)規(guī)劃由省主管部門審批。這就是第二種情況，由省級(jí)的主管部門專門審批歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。

　　由省級(jí)的主管部門審批歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃可以使所有的歷史街區(qū)的規(guī)劃情況控制在省級(jí)，能夠比較好地控制歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)該是比較理想的方式。但是如果所在省份有較多的歷史文化名城、名鎮(zhèn)和眾多歷史街區(qū)，審批工作都集中在省里，省主管部門的負(fù)擔(dān)將會(huì)較重，實(shí)際操作起來會(huì)有很大困難，所以，還需要有針對這一種情況的解決方法。

　　以上兩種方法是重點(diǎn)控制歷史地段詳細(xì)規(guī)劃的終端，通過加強(qiáng)審批的級(jí)別來控制編制結(jié)果，那么，我們是不是可以試著從它的起點(diǎn)入手呢？也就是說以較為嚴(yán)格的方式對歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的編制要求進(jìn)行規(guī)定。大多數(shù)情況下，編制要求都是有的，但是不夠嚴(yán)格，不夠詳細(xì)，不能使歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃真正地得到控制。編制要求的制定必須有可操作性和法律效力，并指定監(jiān)督機(jī)構(gòu)。為了使這些方法更為有效，還應(yīng)將歷史街區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃在審批級(jí)別的主管部門備案，即使是審批后的變更都要進(jìn)行重新審批。

　　5、歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容和深度要求

　　為了給規(guī)劃的審批提供原則和操作平臺(tái)，并為規(guī)劃編制要求的制定提供依據(jù)，現(xiàn)將歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)包括的基本內(nèi)容和要求簡要說明如下，規(guī)劃中可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

　　①劃定重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)的范圍并提出相應(yīng)的保護(hù)要求，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)達(dá)到修建性詳細(xì)規(guī)劃深度。

　　②對歷史價(jià)值的評(píng)價(jià)和歷史要素的評(píng)估，包括對歷史建筑單體的評(píng)估和歷史地段綜合價(jià)值的評(píng)估，以及和規(guī)劃相關(guān)的單項(xiàng)內(nèi)容的評(píng)估。

　?、蹖v史地段內(nèi)現(xiàn)有建筑提出具體的處理意見，應(yīng)具體到每一類或每一棟建筑。④對其中新建建筑提出控制要求，包括高度控制，對體量、形式、色彩和材料的明確規(guī)定，規(guī)定的具體內(nèi)容依據(jù)歷史地段原有的歷史信息確定，以保持歷史風(fēng)貌并與真正的歷史建筑有所識(shí)別為標(biāo)準(zhǔn)，此外還應(yīng)說明建筑細(xì)部所應(yīng)采用的傳統(tǒng)形式、工藝及其具體做法。

　?、萏岢鰵v史建筑改造的方案，提出道路、消防、綠化和設(shè)施規(guī)劃原則和要求。

　?、拮龀鲇玫卣{(diào)整，改善人口密度，組織交通和停車，指出歷史地段目前存在的問題，并注重與城市總體規(guī)劃銜接。

　?、呋A(chǔ)資料的調(diào)查、搜集和整理，包括歷史、現(xiàn)狀和社會(huì)調(diào)查。歷史要素調(diào)查主要包括對城市或村落歷史沿革、相關(guān)的歷史地圖、重要的歷史事件和典故、歷史名人、文物古跡、傳統(tǒng)格局、風(fēng)景名勝、古樹名木、水系古井現(xiàn)狀分布等的調(diào)查。此外，還包括對傳統(tǒng)工藝、民俗、地方傳統(tǒng)工藝、地方戲曲、口述文化遺產(chǎn)等在內(nèi)的非物質(zhì)文化的調(diào)查?，F(xiàn)狀調(diào)查包括對重要?dú)v史建筑的測繪、歷史地段土地使用情況、基礎(chǔ)設(shè)施、建筑風(fēng)貌、質(zhì)量、年代、層數(shù)與屋頂形式以及現(xiàn)狀分析等的調(diào)查。社會(huì)調(diào)查包括實(shí)際使用情況、家庭結(jié)構(gòu)、家庭收入、居民意愿等的調(diào)查。

　?、鄬w現(xiàn)歷史文化名城和歷史街區(qū)傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的內(nèi)容進(jìn)行深入研究，并做出文化特征分析，所有物質(zhì)形態(tài)的內(nèi)容都應(yīng)附有圖紙或表格。

　　6、結(jié)語

　　歷史文化名城和歷史街區(qū)的保護(hù)是多環(huán)節(jié)的，規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃實(shí)施、使用管理、規(guī)章制度等等都對保護(hù)的結(jié)果起著至關(guān)重要的作用，本文著眼于對規(guī)劃設(shè)計(jì)的質(zhì)量管理，是因?yàn)橐?guī)劃在這一系列環(huán)節(jié)中起著龍頭和法規(guī)的作用，是建設(shè)行為的規(guī)范，在歷史文化名城的保護(hù)中起著更為決定性的作用。

　　需要指出的是，提高歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃管理級(jí)別的方法是基于地方政府不夠主動(dòng)，地方的管理水平不夠理想，制度不夠健全等前提。隨著制度的不斷健全，人員素質(zhì)和管理水平的不斷提高，歷史環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量將不再與管理級(jí)別有著如此緊密的關(guān)系。

　　保證歷史街區(qū)詳細(xì)規(guī)劃質(zhì)量的方法有很多，不是單一的，可根據(jù)各個(gè)地區(qū)的具體情況采取對自身較為有效的方法，也可以同時(shí)采用幾種方法。此外，還有一些輔助方法，如加強(qiáng)人民代表大會(huì)及人民群眾的參與和監(jiān)督作用，要求歷史名城、名鎮(zhèn)歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃需經(jīng)所在地同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審查同意；要求歷史街區(qū)的規(guī)劃應(yīng)實(shí)行公示制度等等，這些對保證歷史地段的詳細(xì)規(guī)劃的編制質(zhì)量都是非常有效的。