招投標(biāo)行為管理與政府質(zhì)量監(jiān)督

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　　工程質(zhì)量責(zé)任重如泰山,這是各級(jí)政府和所有社會(huì)各界飽受歷史教訓(xùn)的共識(shí)?！鞍倌甏笥?jì),質(zhì)量第一”一直是我國(guó)建設(shè)工程管理的指導(dǎo)方針,工程質(zhì)量管理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,需要所有參與工程建設(shè)主體依靠技術(shù)進(jìn)步,提高質(zhì)量保證能力和管理水平,需要政府主管部門依法加大監(jiān)督管理力度,更需要各方努力創(chuàng)造良好的建筑市場(chǎng)氛圍,通過(guò)環(huán)境的改善和要素的提高,以體系良性運(yùn)作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)為動(dòng)力,全面推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量的提高[1]。加強(qiáng)建設(shè)工程前期管理,以資質(zhì)準(zhǔn)入管理、建設(shè)市場(chǎng)管理、工程招投標(biāo)管理和政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督有機(jī)結(jié)合,聯(lián)合互動(dòng),強(qiáng)化招投標(biāo)過(guò)程中的質(zhì)量監(jiān)督,將有效地提高建設(shè)工程質(zhì)量,為更多的投資業(yè)主提供了質(zhì)量保證環(huán)境,為我國(guó)改革新時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定良好的基礎(chǔ)。

1　新時(shí)期建設(shè)工程及其管理特征

　　改革開放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng),規(guī)模龐大的建設(shè)工程的建設(shè)任務(wù)結(jié)伴而至,建設(shè)任務(wù)的迅猛增長(zhǎng),必然對(duì)建設(shè)工程管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn),如何加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理,提高建設(shè)投資效益是建設(shè)管理部門為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航需要解決的問(wèn)題,招投標(biāo)管理是保證工程質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié),加強(qiáng)招投標(biāo)管理活動(dòng)的質(zhì)量監(jiān)督至關(guān)重要,要建立有效的招投標(biāo)活動(dòng)質(zhì)量監(jiān)督體制,就必然結(jié)合新時(shí)期國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的特征,開展卓有成效的工作。從管理角度分析,新時(shí)期,尤其是我國(guó)加入ＷＴＯ后,建設(shè)工程的主要特征可是納為如下四個(gè)方面:

　　(1)開放的政策為各個(gè)階層的投資者提供了良好的投資機(jī)會(huì)

　　在我國(guó)許多地區(qū),為了吸引更多的投資,國(guó)家和地方政府制定了較多的優(yōu)惠條件,投資稅、經(jīng)營(yíng)稅等減免降低了投資者的投資、經(jīng)營(yíng)成本;土地的出讓和土地使用權(quán)期限的放寬,使投資者能夠期望得到長(zhǎng)期投資回報(bào);政府轉(zhuǎn)變職能,優(yōu)化服務(wù)意識(shí),精減審批手續(xù),一是減少了投資者審批過(guò)程的投入;二是為投資者贏得了時(shí)間;三是早投產(chǎn),早收益,減少了投資者的前期投資風(fēng)險(xiǎn);四是從投資的時(shí)間價(jià)值分析,有效地降低了投資成本。高效簡(jiǎn)捷的審批辦事效率,優(yōu)惠的投資政策,是各個(gè)階層投資者的良好投資機(jī)會(huì),不論是企業(yè)、個(gè)人、甚至外商,把投資于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的中國(guó)作為發(fā)展事業(yè)、拓展業(yè)務(wù)的良好條件,也正是因?yàn)檫@些條件,為我國(guó)各個(gè)地區(qū)吸引了經(jīng)濟(jì)建設(shè)更多的投資,注入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力,促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

　　(2)多元投資并存

　　改革開放政策為各類投資主體開拓了廣闊的投資渠道,生產(chǎn)投資、建設(shè)投資、公用設(shè)施投資、貿(mào)易服務(wù)投資等幾乎各個(gè)領(lǐng)域都滲透有國(guó)有投資主體之外的投資者,有企業(yè)、有集體、有個(gè)人、有獨(dú)資、有聯(lián)合投資、有引進(jìn)外資,投資主體呈多元化的特征。不同投資主體的建設(shè)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理,應(yīng)該說(shuō)的確有其各自的特征,滿足和服務(wù)于各個(gè)投資主體建設(shè)工程管理活動(dòng)的需要,是新時(shí)期建設(shè)工程管理的新特征。

　　(3)建設(shè)主體的多層次

　　建設(shè)主體包括建設(shè)單位(業(yè)主),勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、采料、設(shè)備生產(chǎn)或供應(yīng)單位。一是投資主體的多元化必然形成多層次的業(yè)主;二是不同業(yè)主對(duì)建設(shè)工程建設(shè)管理的要求不同,建設(shè)活動(dòng)中的建設(shè)參與主體也必然各有所異,有的如外商投資要求國(guó)際監(jiān)督咨詢公司、施工承包企業(yè)、勘察設(shè)計(jì)單位的介入,甚至要求進(jìn)口設(shè)備和材料的使用,這些就自然形成了包括跨國(guó)公司在內(nèi)的多層次的建設(shè)主體;三是投資渠道廣闊,投資額度大小變化較大,不同的規(guī)模,不同等級(jí)的建設(shè)工程項(xiàng)目,法律上規(guī)定了要有不同資質(zhì)等級(jí)的建設(shè)主體承擔(dān)其任務(wù)。

　　(4)建設(shè)工程管理的國(guó)際化

　　投資主體、建設(shè)主體、建設(shè)活動(dòng)的國(guó)際化,必然要求建設(shè)工程管理國(guó)際化。一是有關(guān)管理法規(guī)、條例要和國(guó)際接軌,并且不僅有中文一個(gè)版本的,還應(yīng)該至少有英文版本的,這也是新時(shí)期國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化為投資、建設(shè)者創(chuàng)造良好建設(shè)管理氛圍的主要體現(xiàn);二是向境外投資者、建設(shè)者宣傳我國(guó)有關(guān)建設(shè)工程管理法律、法規(guī),使他們?cè)诮ㄔO(shè)活動(dòng)中能夠更好地執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī);三是加入ＷＴＯ后,建設(shè)工程管理體制應(yīng)率先向國(guó)際慣例靠攏,按國(guó)際管理體制和規(guī)定進(jìn)行建設(shè)工程管理,促進(jìn)我國(guó)建設(shè)工程國(guó)際化。同時(shí),為國(guó)內(nèi)建設(shè)主體熟悉國(guó)際建設(shè)管理規(guī)則,提供良好的培訓(xùn)場(chǎng)所,為實(shí)施建筑業(yè)輸出興業(yè)做出貢獻(xiàn)。

2　招投標(biāo)過(guò)程是建設(shè)工程質(zhì)量形成過(guò)程的重要組成部分

　　建設(shè)工程質(zhì)量形成有其客規(guī)規(guī)定的內(nèi)在規(guī)律性, 是按照建設(shè)工程實(shí)施建設(shè)的基本建設(shè)規(guī)定程序逐步遞階形成的。它是從分析確定建設(shè)工程質(zhì)量需求著手,到通過(guò)各個(gè)階段規(guī)定的必要的建設(shè)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)其質(zhì)量特性、功能需求的滿足為止,形成了建設(shè)工程質(zhì)量的全部?jī)?nèi)涵,建設(shè)工程質(zhì)量按其形成的先后次序主要分為五個(gè)階段:即可行性研究與決策階段,勘察設(shè)計(jì)階段,施工準(zhǔn)備階段,工程建設(shè)施工階段和工程的使用與維修階段。每個(gè)階段按其各自規(guī)定的任務(wù)和內(nèi)容,履行工程質(zhì)量形成過(guò)程中的各自職責(zé),五個(gè)階段的任務(wù)全面完成,構(gòu)成了建設(shè)工程質(zhì)量的完整體系,同時(shí)各個(gè)階段的質(zhì)量形成過(guò)程和各自特定的質(zhì)量任務(wù)和內(nèi)容之間有著其內(nèi)在的、互為依據(jù)的必然聯(lián)系,每一階段建設(shè)工程的質(zhì)量活動(dòng)及其結(jié)果都是建設(shè)工程質(zhì)量形成的必要組成部分,系統(tǒng)全面地實(shí)施各個(gè)階段的質(zhì)量形成的任務(wù)和內(nèi)容,是實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程質(zhì)量整體優(yōu)化的前提。招標(biāo)投標(biāo)管理中的質(zhì)量活動(dòng)和質(zhì)量監(jiān)督管理屬于建設(shè)準(zhǔn)備階段質(zhì)量行為的重要組成部分,是施工建設(shè)階段質(zhì)量形成過(guò)程的規(guī)劃和事前控制,是保證建設(shè)工程建設(shè)主體質(zhì)量能力和素質(zhì)的關(guān)鍵把關(guān),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府監(jiān)管有機(jī)結(jié)合構(gòu)成對(duì)建設(shè)主體質(zhì)量行為準(zhǔn)入選擇的有效機(jī)制,是保證施工階段建設(shè)工程質(zhì)量的基礎(chǔ),是建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理樹立系統(tǒng)的觀點(diǎn)、全面的觀點(diǎn)、全過(guò)程的觀點(diǎn)和整體優(yōu)化觀點(diǎn)的有機(jī)組成。

3　招投標(biāo)行為質(zhì)量監(jiān)督是政府建設(shè)工程質(zhì)量全面、全過(guò)程監(jiān)督管理的要求

　　政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的全面管理有兩個(gè)方面的含義。一是對(duì)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事建設(shè)工程的新建、擴(kuò)建、改建等有關(guān)活動(dòng)均納入政府建設(shè)工程質(zhì)量管理的范疇,涵蓋了所有建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)工程建設(shè)活動(dòng)。開發(fā)區(qū)投資建設(shè)項(xiàng)目,不管是個(gè)人投資、企業(yè)投資,或是外資、中外合資,還是國(guó)有主體投資的建設(shè)項(xiàng)目,一樣都屬于政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的范圍。二是對(duì)全部參與建設(shè)工程建設(shè)的建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位以及建筑材料、構(gòu)配件、設(shè)備的生產(chǎn)或供應(yīng)單位的建設(shè)工程質(zhì)量行為和活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理,涵蓋了建設(shè)工程質(zhì)量形成的所有責(zé)任主體。參與工程建設(shè)的建設(shè)主體,不管是什么層次,哪一個(gè)國(guó)籍,都應(yīng)接受建設(shè)工程質(zhì)量的政府監(jiān)督[3]。

　　政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的全過(guò)程管理是指政府對(duì)建設(shè)實(shí)施的所有過(guò)程實(shí)施監(jiān)督管理,包括可研決策階段的質(zhì)量管理,工程勘察設(shè)計(jì)階段的質(zhì)量管理,工程施工準(zhǔn)備階段的質(zhì)量管理,工程施工建設(shè)階段的質(zhì)量管理和使用維修階段的質(zhì)量管理,可研決策、勘察設(shè)計(jì)是建設(shè)工程質(zhì)量目標(biāo)的規(guī)劃階段,是決定建設(shè)工程質(zhì)量的關(guān)鍵,施工階段是建設(shè)工程產(chǎn)品實(shí)體質(zhì)量形成階段,是決策和設(shè)計(jì)質(zhì)量規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)物化階段,是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量目標(biāo)的關(guān)鍵,使用維護(hù)階段是建設(shè)工程質(zhì)量的維護(hù)和完善階段,是實(shí)現(xiàn)全壽命期建設(shè)工程質(zhì)量目標(biāo)必不可少的階段,施工階段質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)影響因素多,關(guān)系復(fù)雜,但是最關(guān)鍵的就是質(zhì)量的投入,投入的核心因素是人的質(zhì)量和素質(zhì),人的群體的質(zhì)量能力和水平,保證這一關(guān)鍵因素———人的質(zhì)量的關(guān)鍵,就是施工準(zhǔn)備階段的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的質(zhì)量監(jiān)督與管理,它是事前控制施工階段質(zhì)量要素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[3],這是因?yàn)?中標(biāo)單位的確定,其資質(zhì)、能力和水平就已確定,質(zhì)量投入的人及人的群體的要素也就基本確定,它是形成工作質(zhì)量和工序質(zhì)量的技術(shù)操作者和實(shí)現(xiàn)者,提高施工階段建設(shè)工程產(chǎn)品質(zhì)量,應(yīng)該首先把好招標(biāo)投標(biāo)階段的質(zhì)量監(jiān)督控制關(guān),保證信譽(yù)好,質(zhì)量體系健全,管理水平高,質(zhì)量保證能力強(qiáng)的施工企業(yè)優(yōu)先中標(biāo)承攬建設(shè)工程的施工任務(wù),進(jìn)而保證建設(shè)工程質(zhì)量目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

4　加強(qiáng)招投標(biāo)行為監(jiān)督是建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的重要措施

　　(1)招標(biāo)投標(biāo)階段加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督是施工前建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的重要組成部分,通過(guò)對(duì)建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位等主體招投標(biāo)參加者的有關(guān)資質(zhì)、質(zhì)量活動(dòng)的監(jiān)督,保證工程建設(shè)前期準(zhǔn)備工作按照基本建設(shè)程序進(jìn)行,各主體在其資質(zhì)規(guī)定的范圍內(nèi)從事建設(shè)活動(dòng),有利于維護(hù)良好的建設(shè)市場(chǎng)秩序,保證建設(shè)工程質(zhì)量體系的高效運(yùn)作[1]。

　　(2)根據(jù)建設(shè)工程質(zhì)量管理控制的ＰＤＣＡ循環(huán)要求,對(duì)投標(biāo)單位投標(biāo)活動(dòng)中的質(zhì)量監(jiān)督審核,嚴(yán)格投標(biāo)文件中有關(guān)質(zhì)量管理方法、措施的審查,是對(duì)施工階段質(zhì)量計(jì)劃控制監(jiān)督的基礎(chǔ),是對(duì)投標(biāo)單位質(zhì)量保證能力的確認(rèn)和審查。

　　(3)施工前,建設(shè)單位建設(shè)工程質(zhì)量活動(dòng)頻繁,招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是建設(shè)單位工程質(zhì)量活動(dòng)的一個(gè)方面,規(guī)范建設(shè)工程建設(shè)業(yè)主的質(zhì)量行為,更好地落實(shí)建設(shè)工程業(yè)主負(fù)責(zé)制,就必須加強(qiáng)對(duì)業(yè)主從事招標(biāo)活動(dòng)中的質(zhì)量行為的監(jiān)督,保證建設(shè)工程建設(shè)健康有序的發(fā)展[4]。

　　(4)通過(guò)對(duì)招標(biāo)投資活動(dòng)中的質(zhì)量行為的監(jiān)督,更好了解和檢測(cè)各建設(shè)主體的資質(zhì)、信譽(yù)、質(zhì)量保證體系,確保各方在其法律規(guī)定的合法業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事建設(shè)活動(dòng),以體系健全保證工作質(zhì)量、以工作質(zhì)量提高工序和工程質(zhì)量,這是建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督重視“以人為本”、“事前控制”思想的具體體現(xiàn)[4]。

　　(5)建設(shè)工程推行低價(jià)中標(biāo)準(zhǔn)則,必須加強(qiáng)招投標(biāo)行為的質(zhì)量監(jiān)督管理[2]。建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理,逐步突出質(zhì)量、信譽(yù)特征,盡快試行工程量清單招投標(biāo)制度,按國(guó)際招投標(biāo)慣例,實(shí)行低價(jià)中標(biāo)的評(píng)標(biāo)準(zhǔn)則。由于以上四個(gè)特征,必然帶來(lái)對(duì)建設(shè)工程招投標(biāo)管理的改革要求,我國(guó)十幾年通用的以概預(yù)算定額為基礎(chǔ)的標(biāo)底編制方法勢(shì)必受到國(guó)際工程管理的沖擊,低價(jià)中標(biāo)的準(zhǔn)則正在引導(dǎo)招投標(biāo)主體和管理體系向著符合國(guó)際慣例的規(guī)范化發(fā)展。由于我國(guó)建筑企業(yè)長(zhǎng)期依賴概預(yù)算定額的標(biāo)價(jià)編制習(xí)慣,建設(shè)主體尚未積累自主定價(jià)的標(biāo)價(jià)編制體系,加之招投標(biāo)行為不規(guī)范,招投標(biāo)有關(guān)法律不健全,招投標(biāo)主體的素質(zhì)和能力的局限性,建設(shè)市場(chǎng)發(fā)育不完善,這些都直接影響建設(shè)工程國(guó)際一體化的發(fā)展,建筑業(yè)作為首批開放的行業(yè),應(yīng)盡快全面推行低價(jià)中標(biāo)的準(zhǔn)則,實(shí)施這一準(zhǔn)則,帶來(lái)的首要沖擊,就是如何更好地保證建設(shè)工程質(zhì)量問(wèn)題,這是因?yàn)槲覈?guó)建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)制度尚未建立,建設(shè)主體的資信管理較為混亂,建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系仍處于發(fā)展初期,社會(huì)建設(shè)監(jiān)理服務(wù)不能完全到位,低價(jià)中標(biāo)就有可能形成低劣質(zhì)量。因此,實(shí)行低價(jià)中標(biāo)就必然在招投標(biāo)活動(dòng)中加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量的管理與監(jiān)督,牢牢把握好質(zhì)量保證體系和質(zhì)量信譽(yù)的準(zhǔn)入關(guān)。真正實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)的目的———使建設(shè)工程優(yōu)質(zhì)低價(jià)高速地完成,真正起到優(yōu)勝劣汰,提高建設(shè)投資效益。建設(shè)工程招投標(biāo)實(shí)行低價(jià)中標(biāo)的發(fā)展要求,必須在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中更好地嚴(yán)把質(zhì)量行為的質(zhì)量能力關(guān),是防止任何以無(wú)限度降低價(jià)格擾亂建設(shè)市場(chǎng)的重要措施,是保證工程建設(shè)順利進(jìn)行的前提條件,因此,招投標(biāo)中應(yīng)更加重視質(zhì)量保證體系、質(zhì)量資信的監(jiān)督和管理,使招投標(biāo)這一市場(chǎng)行為真正起到優(yōu)勝劣汰的作用,促進(jìn)建設(shè)市場(chǎng)健康有序的發(fā)展。

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