探索政府行政改革中的企業(yè)化模式

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　　摘要：20世紀80年代以來，我國的行政改革浪潮催生了旨在改變政府行為模式的新公共管理理論——政府管理企業(yè)化模式。這一行政改革模式倍受學術(shù)界關(guān)注。本文在闡述我國行政改革中的定位問題和政府行政改革企業(yè)化的基礎(chǔ)上，對政府改革企業(yè)化模式作了反思。

　　關(guān)鍵詞：政府行政改革企業(yè)化探究

　　20世紀80年代以來，政府傳統(tǒng)的行政模式面臨越來越多的壓力和批評，行政改革勢在必行。時隔20多年，這一改革過程仍在行進之中，由此可見，行政改革是一件長期而復(fù)雜的任務(wù)。現(xiàn)實的變革要有理論的引導(dǎo)，當代新公共管理（NPM）理論中出現(xiàn)了一股思潮，那就是：以企業(yè)精神改革政府或稱“政府仿企業(yè)化”。政府仿企業(yè)化是一種嶄新的有關(guān)行政體制改革的思考，對于解決行政體制中的一些弊端不乏新的思路，當前，我國正處于行政體制改革的深入階段，重新思考政府行政企業(yè)化模式就顯得十分有必要了。

　　1、政府行政企業(yè)化模式在我國行政改革中的定位

　　行政體制改革在我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革中占有重要的戰(zhàn)略地位。行政體制改革是政治體制改革的一部分，并具有相對的獨立性。從中國自1978年以來的改革實踐來看，中國采取了經(jīng)濟體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的、又相互配套的發(fā)展模式，同時兼顧經(jīng)濟發(fā)展與政治穩(wěn)定。因此，行政改革處于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革結(jié)合部的地位，是經(jīng)濟體制改革的結(jié)果和政治體制改革的突破口。

　　我國政府行政企業(yè)化模式對于當前的行政體制改革具有重要而深遠的意義。長久以來，我們傾向于用精簡、高效、統(tǒng)一、廉潔、民主、法治等來描述行政體制改革的目標。但是，這些目標之間的邏輯關(guān)系并非總是一致，其中民主與效率的張力尤為明顯。列維認為，政治現(xiàn)代化實際上是集權(quán)化與民主化的綜合，其實質(zhì)是為了達成效率與民主的統(tǒng)一。根據(jù)這一思想，政治現(xiàn)代化應(yīng)以政治體制改革來追求民主，而行政體制改革則應(yīng)以效率為核心目標。從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，行政改革不外乎包括行政職能合理化及行政結(jié)構(gòu)合理化。應(yīng)對于現(xiàn)行行政體制的功能和結(jié)構(gòu)，行政職能合理化是通過政府行政職能轉(zhuǎn)變實現(xiàn)的；而行政結(jié)構(gòu)的合理化則借助于行政機構(gòu)改革。一般說來政府行政職能轉(zhuǎn)變又引導(dǎo)機構(gòu)改革，二者相輔相成。

　　那么，我國政府行政企業(yè)化模式是如何在行政改革中定位的呢？首先，政府行政企業(yè)化是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑，也就是說，政府仿企業(yè)化首先是行政體制改革的一個內(nèi)容層次或方式手段。其次，政府行政企業(yè)化思路應(yīng)對于行政職能合理化當中的操作職能層面意義上的優(yōu)化，即只有當我們可以將政府視為一種應(yīng)對——操作系統(tǒng)之時，政府行政企業(yè)化的思路才是比較有意義的。因此，也更應(yīng)該強調(diào)另兩個層面意義上的政府職能，即發(fā)展職能和維持職能。于發(fā)展中國家而言，發(fā)展職能最明顯的體現(xiàn)就是促進現(xiàn)代化；而維持職能一般是指人們較為熟悉的政治統(tǒng)治、社會管理、社會服務(wù)、社會平衡四大職能。作為一種應(yīng)對——操作系統(tǒng)，企業(yè)是極具效率和活力的，值得政府仿效。然而企業(yè)本身的發(fā)展活動和維持活動，與政府的發(fā)展職能和維持職能相比，二者的不同是明顯的，在這個意義上，政府是政府，企業(yè)是企業(yè)。第三，政府行政企業(yè)化只是行政機構(gòu)改革的一部分。如果將政府視為一種典型的應(yīng)對——操作系統(tǒng)，從操作職能層面意義上看，操作職能藉以實現(xiàn)的結(jié)構(gòu)或機構(gòu)形式的變革對于企業(yè)化思路是比較有親和力的；而從政府發(fā)展職能和維持職能層面意義上講，體現(xiàn)發(fā)展職能和維持職能的政府機構(gòu)或結(jié)構(gòu)形式的變革思路客觀上與仿企業(yè)化改革思路的相容性則比較有限。

　　由此可見，政府行政企業(yè)化模式是行政改革的一種思路和途徑，本身構(gòu)成行政改革內(nèi)容的一部分。它作為服務(wù)于政府職能合理化和結(jié)構(gòu)合理化的一種手段，不能涵蓋行政改革的全部內(nèi)涵，也不是行政改革唯一手段或全部手段。

　　2、政府行政企業(yè)化模式的思考

　　企業(yè)為何充滿生機、活力和效率，而政府何以效率低下，官僚成風，充斥著腐敗、企業(yè)的效率能否通過政府模仿企業(yè)而復(fù)制到政府身上，這種思維方式建立在對政府本身特征的基礎(chǔ)之上，以政府為中心吸取企業(yè)某些優(yōu)勢為我所用，實現(xiàn)政府改革本身的變革和發(fā)展。政府行政仿效和借鑒企業(yè)的優(yōu)勢，我們從三方面來分析。

　　2.1政府結(jié)構(gòu)與企業(yè)結(jié)構(gòu)的比較

　　在我國現(xiàn)階段，政府結(jié)構(gòu)可以分為三個層次。首先，是憲政體制結(jié)構(gòu)層面：人大制度，中共領(lǐng)導(dǎo)體制，政黨制度，以及中央與地方政府關(guān)系體制構(gòu)成了當代中國政府結(jié)構(gòu)的憲政框架。相應(yīng)的，市場經(jīng)濟體制作為當代企業(yè)運作的基本框架，給了企業(yè)一個相當獨立、寬松的條件，因此企業(yè)必須完全對自己負責。憲政體制及其變革屬于政治體制的范疇，在這一層面上，是“仿企業(yè)化”思路所不及的。

　　其次，是體制化結(jié)構(gòu)層面：政府在當代中國應(yīng)涵蓋中國共產(chǎn)黨、人大、人民政府、法院、檢察院、軍隊等全部履行社會公共權(quán)力的組織機構(gòu)?！罢姓髽I(yè)化模式”的一個基本內(nèi)容就是政府結(jié)構(gòu)形式仿效企業(yè)組織機制，進行政府結(jié)構(gòu)的再設(shè)計。

　　再次是人格化結(jié)構(gòu)層面：在這一層面，政府行政企業(yè)化有更大的空間，因為就人力資源管理而言，政府和企業(yè)有理由

　　被視為一種操作——應(yīng)對系統(tǒng)，企業(yè)組織和政府組織的人力資源管理是有相通之處的，政府中的人力資源一般可以分為領(lǐng)導(dǎo)者——權(quán)力精英——一般公務(wù)員，這與企業(yè)人力資源存在一種對應(yīng)關(guān)系。第一，政府領(lǐng)袖或領(lǐng)導(dǎo)者與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人被要求具有的素質(zhì)越來越具有相似性。政府領(lǐng)導(dǎo)者越來越被要求具有“企業(yè)家”精神，而企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人則被要求具有領(lǐng)袖氣質(zhì)。所謂的“以企業(yè)家精神改造政府”，很大程度上更直接更集中地體現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)者被要求部分地具有企業(yè)家特質(zhì)這一事實上。第二，政府權(quán)力精英和企業(yè)人才結(jié)構(gòu)相對應(yīng)。當代企業(yè)為了適應(yīng)市場競爭的需要，必須擁有一定的人才結(jié)構(gòu)。當代社會政府權(quán)力精英構(gòu)成的人才結(jié)構(gòu)配置與企業(yè)人才結(jié)構(gòu)配置有一定程度的可比性，政府也應(yīng)當有自己的戰(zhàn)略設(shè)計師、財務(wù)專家、管理工程師等。第三，政府內(nèi)部一般公務(wù)員的管理與企業(yè)人力資源管理相比照，政府人事管理可以在相當大的程度上和領(lǐng)域中借鑒企業(yè)人力資源管理的成功經(jīng)驗。

　　2.2政府行政過程與仿企業(yè)化

　　政府活動的一般過程可以借鑒企業(yè)活動一般過程中的某些規(guī)則，在這里企業(yè)過程是指企業(yè)獲取、占用一定的資源，生產(chǎn)、銷售一定的產(chǎn)品以獲得最大利潤的過程。為了達到利潤最大化的企業(yè)目標，企業(yè)過程必須遵循一定的基本規(guī)則：第一，企業(yè)活動以服務(wù)顧客為中心，這一規(guī)則包涵的內(nèi)容有以顧客需要為自變量、質(zhì)量管理和創(chuàng)新等；第二，競爭機制與高效率原則；第三，企業(yè)活動必須進行成本—效益分析。于政府而言，以公眾為本、為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；在對具體公共事務(wù)的執(zhí)行性管理中，引入市場機制，追求高效率；進行成本—效益分析，講究社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一等，就成為政府仿企業(yè)化的重要內(nèi)容。但是，當政府過程與外部環(huán)境之間發(fā)生作用時，政府過程就表現(xiàn)為一定的政府功能，而政府仿企業(yè)化一般僅限于對具體公共事務(wù)、公共管理的執(zhí)行層次而非決策層次，也就是說“政府行政企業(yè)化模式”尚不能回答政府應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么，其借鑒意義僅限于政府功能實現(xiàn)方式或操作職能層面如何去做的問題。

　　2.3政府環(huán)境——變革與仿企業(yè)化

　　政府系統(tǒng)本身置于一定的環(huán)境當中，政府環(huán)境隨著時間推移而變動不居，系統(tǒng)的適應(yīng)性要求政府以變應(yīng)變。就我國而言，政府環(huán)境可以簡明表述為：全球化，現(xiàn)代化，民眾參與復(fù)興。政府環(huán)境與政府為生存和取得合法性而進行的適應(yīng)性努力之間的關(guān)聯(lián)，將是我國政府改革的動力機制得以產(chǎn)生的源泉。同時，企業(yè)作為經(jīng)濟領(lǐng)域中的基本要素，自身也面臨著變革的壓力和必要性。面對這一切，企業(yè)必須做出回應(yīng)。并且，在“政府行政企業(yè)化模式”理論中，作為政府效仿對象的企業(yè)，并非十全十美，其本身存在諸多問題，需要以變革來求得生存、適應(yīng)與發(fā)展。從本質(zhì)上看，企業(yè)與政府面臨的都是作為一個組織的問題，在當代，組織理論面臨著挑戰(zhàn)和革新，政府要變，企業(yè)要變，組織理論本身也要變。

　　3、中西方行政改革中政府行政企業(yè)化的比較

　　政府行政企業(yè)化模式在我國和西方發(fā)達國家行政改革中的地位是有所不同的，為此，我們將對中西方行政改革作一極為簡略的比較。

　　20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家掀起了行政改革的浪潮。而我國自1978年改革開放以來，采取的是經(jīng)濟體制改革先行的策略，到1992年終于確立了經(jīng)濟體制改革的目標。然而政治體制改革關(guān)系重大且難于操作，于是行政體制改革成為政治體制改革的突破口?；谄渑c經(jīng)濟體制改革和政治體制改革二者的關(guān)系，我國行政體制改革又實際上成為聯(lián)系經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的紐帶。因此，中、西方的改革有不同的國情。

　　3.1政治體制與經(jīng)濟體制的關(guān)聯(lián)

　　在我國，必須通過政治體制改革達成公民對政權(quán)、市場對政府、社會對國家的民主訴求：通過經(jīng)濟體制改革達成對建立有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制的目標追求；還必須通過行政體制改革追求一個威權(quán)政府—有限政府—效能政府的目標模式。而在西方發(fā)達國家里，基本上不存在政治體制和經(jīng)濟體制改革的關(guān)系問題。中國的行政改革有著不同于西方發(fā)達國家行政改革的環(huán)境、背景或條件，因而也有著不同于西方國家行政改革的內(nèi)容、方式和地位，西方的行政改革是比較完全意義上的行政改革。作為從西方行政改革環(huán)境中誕生的“政府行政企業(yè)化模式”，在多大程度上可以適合于極具特殊性的中國行政改革，是值得認真思考的。

　　3.2行政文化的差異

　　中西方有著不同的行政文化，并且處在不同的發(fā)展階段。關(guān)于后現(xiàn)代國家政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的角色和作用，一直是發(fā)展經(jīng)濟學研究的重要課題，對此，發(fā)展經(jīng)濟學家仁者見仁智者見智。比如有些發(fā)展經(jīng)濟學家認為后現(xiàn)代國家政府的角色應(yīng)當是作為“市場替代者”，另一些經(jīng)濟學家則認為后現(xiàn)代國家政府角色應(yīng)定為“第一推動力”。然而，發(fā)展中國家的政府應(yīng)具有特殊的職能，這一點卻成為共識。加之中西方行政文化的不同，在當代中國政府主導(dǎo)的色彩比較濃厚，并且這種主導(dǎo)在中國現(xiàn)代化過程中是有著相當?shù)暮侠硇缘摹o論是采取哪一種行政改革的思路或戰(zhàn)略都必須體現(xiàn)出中國與西方、發(fā)展中國家與發(fā)達國家的區(qū)別性和特殊性（雖然不排斥相互借鑒的可能），由此決定了政府仿企業(yè)化在中國與在西方發(fā)達國家改革中的作用范圍、應(yīng)用前景、表現(xiàn)方式都將是有所區(qū)別的。

　　3.3重視程度差距較大

　　“政府行政企業(yè)化”思路及其實踐在當代西方發(fā)達國家行政改革中的地位是比較高的。以美國1993年行政改革為例，這次改革很大程度上是技術(shù)性問題，而“政府行政企業(yè)化”本身也是一種方法、技術(shù)和工具。這種改革思路與改革實踐的高度同質(zhì)性和契合性決定了“仿企業(yè)化”方略在西方發(fā)達國家行政改革中相對較高的地位。不過即使在西方發(fā)達國家，“企業(yè)型政府”是否就是行政改革的核心取向，還有爭論。需要指出的是，不同于“建立市場經(jīng)濟體制”在當代中國經(jīng)濟體制中的地位，也不同于“政府行政企業(yè)化”在西方發(fā)達國家行政改革中的地位，“政府行政企業(yè)化”思路在當代中國不可能成為行政改革的目標模式。

　　政府可以借鑒企業(yè)的理念和運作機制，但我國政府較之于西方發(fā)達國家政府，必須更多地保持有其獨特的行政理念和區(qū)別于企業(yè)的運作機制——即使是在“政府行政企業(yè)化”思路的嘗試性實踐當中；在我國，單純地推進“政府行政企業(yè)化”，其效果也是有限的。

　　4、結(jié)束語

　　進入二十一世紀的中國，政府與企業(yè)共同面臨挑戰(zhàn)。因此，政府行政企業(yè)化本身并不值得推崇，最重要的是改革精神和改革思維。危機感不僅僅來源于企業(yè)運作得好而政府充斥著腐敗、無能與低效，而更多的是政府和企業(yè)共同面臨著新時代的挑戰(zhàn)。

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