城鄉(xiāng)一體化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

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從世界城市化進(jìn)程的視角看歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系沿著“合—分—合”的歷史軌跡正步入城鄉(xiāng)一體化的高級(jí)階段。一些發(fā)展中國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也進(jìn)行了探索，獲得了有益的成果和經(jīng)驗(yàn)。這對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的深入發(fā)展具有較強(qiáng)的借鑒意義。

德國(guó)城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前德國(guó)以及其他一些西歐工業(yè)化國(guó)家的城市化水平都高達(dá)90%左右，形成一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分布合理、均衡發(fā)展的獨(dú)特模式。其在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的主要經(jīng)驗(yàn)有：

注重建立均衡發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制。德國(guó)在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：追求全德國(guó)區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域規(guī)劃的政策上始終貫徹兩項(xiàng)重要原則：一是在全國(guó)境內(nèi)形成平等的生活環(huán)境，減小各地區(qū)的差異；二是追求可持續(xù)發(fā)展，使后代有生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。德國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心職能分散在全國(guó)各地的城市，以形成全國(guó)城市均衡分布的局面。德國(guó)在20世紀(jì)五六十年代相繼立法，把保護(hù)村莊原有形態(tài)、有限度地改造更新老建筑和保護(hù)村莊的生態(tài)環(huán)境作為村莊更新的主要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

開(kāi)展城鄉(xiāng)“等值化”建設(shè)。上世紀(jì)五十年代，德國(guó)賽德?tīng)柣饡?huì)所倡導(dǎo)的“等值化”理念得到實(shí)踐：通過(guò)土地整理、村莊革新等方式，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村與城市生活不同但等值”的目標(biāo)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)得以平衡發(fā)展。這一計(jì)劃自50年前在巴伐利亞開(kāi)始實(shí)施后，成為德國(guó)農(nóng)村發(fā)展的普遍模式，并在1990年起成為歐盟農(nóng)村政策的方向。目前在巴伐利亞州，農(nóng)村地區(qū)占州總面積的80%以上，為近60%的人口提供居住、工作和生活空間。城鄉(xiāng)等值化確立的核心思想是：讓農(nóng)民在工作條件、就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平、居住環(huán)境、社會(huì)待遇等生活質(zhì)量方面與城市形態(tài)不同類(lèi)但等值。農(nóng)村建設(shè)因地制宜，量力而行，根據(jù)農(nóng)村的自然環(huán)境和人文歷史傳統(tǒng)，尊重和保護(hù)農(nóng)村經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史積淀而形成的淳樸、厚重的民風(fēng)民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。著重建設(shè)既有現(xiàn)代工業(yè)文明的因素，又保存著優(yōu)秀傳統(tǒng)文化印記的“田園式”的新農(nóng)村。

統(tǒng)一而健全的社會(huì)保障體系降低了“城市化”的門(mén)檻。德國(guó)在憲法中規(guī)定了人的基本權(quán)利，如選舉、工作、遷徙、就學(xué)、社會(huì)保障等平等的權(quán)利，在社會(huì)上沒(méi)有明顯的農(nóng)工、城鄉(xiāng)差別，可以說(shuō)農(nóng)民享有一切城市居民的權(quán)利。農(nóng)工差別只是從事工作性質(zhì)的差別。只要農(nóng)民進(jìn)城工作，按章納稅，進(jìn)入社會(huì)保障，就成為城市居民。50年代，出臺(tái)了農(nóng)民賣(mài)地退休補(bǔ)貼政策，對(duì)農(nóng)民賣(mài)地退休者，國(guó)家給予額外退休金，促進(jìn)了生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

方便的交通系統(tǒng)為城市均衡發(fā)展提供了重要保障。大量的有軌電車(chē)為城市的跨區(qū)域發(fā)展提供了條件。同時(shí)，方便的公共交通將各個(gè)市鎮(zhèn)聯(lián)系起來(lái)，形成網(wǎng)絡(luò)，加之小轎車(chē)的普及，擴(kuò)大了人們的活動(dòng)半徑。人們可以居住在小鎮(zhèn)而到別的城市工作，良好的居住環(huán)境往往成為人們居住的首要目標(biāo)。

美國(guó)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐

早在19世紀(jì)至20世紀(jì)期間，美國(guó)就從農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?huì)，至今已是一個(gè)高度城市化的國(guó)家，且在持續(xù)的城市化過(guò)程中，城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)明顯。

交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展極大地促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。20世紀(jì)初汽車(chē)出現(xiàn)后，美國(guó)掀起了改善公路運(yùn)動(dòng)。1910年成立了“美國(guó)公路改進(jìn)協(xié)會(huì)”，各州撥款數(shù)百萬(wàn)美元改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各郡的公路。1916年，美國(guó)政府頒布聯(lián)邦資助公路法，提出在全國(guó)新修41000英里長(zhǎng)的公路。高速公路網(wǎng)的建成，大大提高了運(yùn)輸效率，加快了城郊一體化進(jìn)程。到20世紀(jì)90年代初，州際高速公路系統(tǒng)全部完成，使得遠(yuǎn)離鐵路線的鄉(xiāng)區(qū)很容易到達(dá)城市，引起了居住、商業(yè)、工業(yè)的郊區(qū)化，也為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移打開(kāi)了方便之門(mén)。

工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性循環(huán)。美國(guó)的工業(yè)化是從棉紡織業(yè)開(kāi)始的，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，到1860年時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在美國(guó)工業(yè)化過(guò)程中占據(jù)重要地位。美國(guó)工業(yè)化的這種特點(diǎn)促使農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，反過(guò)來(lái)又刺激了工業(yè)發(fā)展，農(nóng)工協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)了城市化較快發(fā)展。同時(shí)，美國(guó)特別重視產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代與配套服務(wù)業(yè)的發(fā)展。其第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)從工業(yè)化較早階段開(kāi)始就呈現(xiàn)出與第二產(chǎn)業(yè)同步增長(zhǎng)或比第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)優(yōu)先增長(zhǎng)的趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力一開(kāi)始就較多地流入了第三產(chǎn)業(yè)。

農(nóng)村發(fā)展立法促進(jìn)了美國(guó)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，是各國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象。政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策支持，是縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段。美國(guó)在戰(zhàn)后初期，實(shí)施了農(nóng)場(chǎng)政策和農(nóng)場(chǎng)家計(jì)政策。1955年美國(guó)農(nóng)業(yè)部首次提出“農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃”，20世紀(jì)60年代提出“反貧困戰(zhàn)爭(zhēng)”。隨著農(nóng)業(yè)地位下降，農(nóng)村發(fā)展政策重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村振興，80年代重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并開(kāi)始與農(nóng)場(chǎng)支持立法融合。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，美國(guó)農(nóng)村發(fā)展立法內(nèi)容更為廣泛、政府職能更重要、支持力度更大、農(nóng)村發(fā)展政策與農(nóng)場(chǎng)支持政策不斷融合，持續(xù)推動(dòng)了美國(guó)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)步，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。

拉美國(guó)家“城鄉(xiāng)一體化”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

19世紀(jì)末，一些拉美國(guó)家開(kāi)始啟動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程，到20世紀(jì)50年代，大多數(shù)拉美國(guó)家先后進(jìn)入了現(xiàn)代化的起飛階段。由于現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，拉美國(guó)家城市化取得了令人矚目的成就。1950年，城市人口占總?cè)丝诘?1.6%；1980年達(dá)到65.6%，已接近歐洲的城市化水平。

然而，在城市化的浪潮中，拉美國(guó)家大批農(nóng)民因農(nóng)村土地被征用，受大地主階級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)擠壓破產(chǎn)而涌進(jìn)城市，但由于缺乏就業(yè)技能和就業(yè)崗位，大批失地農(nóng)民生活在城市與鄉(xiāng)村的邊緣地帶，形成大規(guī)模的城市貧民窟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前巴西的城市貧民約3500萬(wàn)人，占全國(guó)人口的20%左右。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于：拉美國(guó)家政府為保證工業(yè)化的發(fā)展和城市人口的生活，以求社會(huì)安定，有意識(shí)地壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，這就嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。各國(guó)政府僅注重出口農(nóng)業(yè)的發(fā)展，信貸政策向大型農(nóng)業(yè)企業(yè)傾斜，小農(nóng)的發(fā)展日益艱難又加重了農(nóng)民的貧困化。由于明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施非常落后，農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸損耗相當(dāng)嚴(yán)重；另一方面，由于缺乏技術(shù)而無(wú)力對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工，增值的利益被轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)國(guó)家。可以說(shuō)，忽視農(nóng)民的基本利益和權(quán)益是拉美國(guó)家未能處理好城鄉(xiāng)關(guān)系最重要的原因之一。