項目管理：代建機構(gòu)還是“常設(shè)”為好

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長期以來，我國政府投資項目建設(shè)單位分散，且基本采取使用單位“自建、自管、自用”的建設(shè)模式，導(dǎo)致的最大問題就是建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資、工期和質(zhì)量等難以有效控制。對非經(jīng)營性政府投資項目實行“代建制”，將項目建設(shè)管理任務(wù)交由專業(yè)化、常設(shè)性的項目管理機構(gòu)或公司而非項目使用單位承擔(dān)，是近年來地方政府在改革政府投資項目建設(shè)實施模式中的一項制度創(chuàng)新。
　　實踐證明，實行“代建制”，將政府投資項目進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?、統(tǒng)一管理，有利于提高政府投資項目管理的專業(yè)化水平，對于控制投資和提高投資效益可以發(fā)揮積極作用。為此，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。 
　　代建機構(gòu)應(yīng)以常設(shè)性的事業(yè)單位為主 
　　設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，并由其作為政府投資項目建設(shè)實施階段的責(zé)任主體和集中統(tǒng)一建設(shè)項目，可從根本上解決長期以來政府投資項目建設(shè)單位特別是工程發(fā)包方分散的問題：工程勘察、設(shè)計、施工和設(shè)備采購等工作或任務(wù)的發(fā)包方不再是臨時性建管機構(gòu)或項目使用單位，也不是投資主管部門、建設(shè)主管部門、財政主管部門或行業(yè)主管部門，而是該專業(yè)化的代建機構(gòu)。而通過社會中介服務(wù)機構(gòu)“代建”政府投資項目的模式，并沒有解決政府投資項目建設(shè)單位或工程發(fā)包方分散的問題：由誰作為發(fā)包方與社會中介服務(wù)公司簽訂“代建”合同，是臨時性建管機構(gòu)、項目使用單位還是投資主管部門、建設(shè)主管部門、財政主管部門或行業(yè)主管部門？由于沒有解決長期以來存在的政府投資項目建設(shè)單位分散的問題，選擇社會中介服務(wù)公司作為政府投資項目代建機構(gòu)的作法受到很大的限制。 
　　很顯然，事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位為非盈利性機構(gòu)，政府可直接核定其事業(yè)經(jīng)費，從而減少項目建設(shè)管理費支出；而企業(yè)性質(zhì)的代建機構(gòu)，需要通過實施項目管理活動獲得利潤，因此政府所需支付的項目建設(shè)管理費要高得多。 
　　從各地實踐看，實行政府投資項目代建制的地區(qū)或城市，絕大多數(shù)選擇了組建常設(shè)性事業(yè)單位的方式，有的地區(qū)則先成立了企業(yè)性質(zhì)的代建機構(gòu)，后又將其改為事業(yè)單位，如深圳市寶安區(qū)于１９９４年成立“城市建設(shè)投資公司”作為代建機構(gòu)，后又于２００３年將其改組為事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)工務(wù)局。當(dāng)然，實踐中這兩種模式并不是相互排斥的：在事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位承擔(dān)多數(shù)政府投資項目建管任務(wù)的基礎(chǔ)上，對個別政府投資項目，也可嘗試通過招標(biāo)或招募的方式，選定社會上的項目管理公司承擔(dān)建管任務(wù)。 
　　按照“基本集中”和“抓大放小”原則確定項目范圍 
　　常設(shè)性代建機構(gòu)承接代建項目的范圍，應(yīng)該與該機構(gòu)的規(guī)模相協(xié)調(diào)。但從各地實踐看，不同地區(qū)代建機構(gòu)承接代建項目的范圍差異較大，而且界定不是很準(zhǔn)確。如深圳市工務(wù)局負(fù)責(zé)“除規(guī)劃國土、交通、水務(wù)、公安、教育五個系統(tǒng)外政府項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作”；安徽省公益性項目建設(shè)管理中心代建項目集中在省直公共房屋建筑領(lǐng)域；河北省社會公益項目建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)“總投資５００萬元以上的省直培訓(xùn)、接待、技術(shù)業(yè)務(wù)用房、公共設(shè)施等社會公益性項目”建設(shè)期間的組織管理。 
　　為充分發(fā)揮代建機構(gòu)在人才及管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，提高政府投資工程項目管理水平，建議應(yīng)該按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍。原則上，公益性項目及以社會、環(huán)境效益為主的準(zhǔn)公益性項目均應(yīng)納入代建范圍。對于建設(shè)任務(wù)較重，且具有相應(yīng)項目建設(shè)管理機構(gòu)或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防、公安等部門的政府投資項目，可暫由相關(guān)部門繼續(xù)承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé)，或設(shè)立項目法人并由項目法人負(fù)責(zé)項目全過程管理；其余項目，包括政府出資建設(shè)的市政工程、黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎(chǔ)設(shè)施，原則上均應(yīng)納入代建范圍。 
　　由于每年政府投資項目很多，且投資規(guī)模相差很大，抓大放小也很有必要。代建制作為一種新的建設(shè)模式，在我國還處于探索階段。對于上述幾個部門以外的政府投資項目，全部納入代建范圍的難度可能很大，至少需要大量的人力資源來作為支撐。有鑒于此，納入代建范圍的項目的投資或建設(shè)規(guī)模最好在一定限額以上。 
??代建機構(gòu)的職責(zé)是“盡量全過程負(fù)責(zé)”  
??從國內(nèi)實踐看，不同地區(qū)常設(shè)性代建機構(gòu)的職能界定也存在相當(dāng)大的差距。借鑒國外設(shè)立代建機構(gòu)的經(jīng)驗，總結(jié)國內(nèi)一些地區(qū)的做法，我認(rèn)為，應(yīng)該按照“盡量全過程負(fù)責(zé)”的原則，設(shè)定代建機構(gòu)的職責(zé)。 
??代建機構(gòu)的具體職責(zé)是：參與或主持“無明確行業(yè)主管部門”的政府投資項目的策劃、項目建議書編制工作，主持項目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制工作；參與代建項目的項目建議書編制工作；根據(jù)項目使用單位對使用功能的要求，主持項目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制工作；根據(jù)投資主管部門下達(dá)的政府投資計劃，組織施工圖設(shè)計與審查，編制項目總預(yù)算（并報投資主管部門核定）；負(fù)責(zé)項目的招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開工報告報批和施工報建等施工準(zhǔn)備工作；負(fù)責(zé)項目建設(shè)實施過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設(shè)部門和設(shè)計、監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場簽證（非施工單位原因造成的工程內(nèi)容及工程量的增加）和設(shè)計變更工作；負(fù)責(zé)編制項目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗收，辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。 
??對代建機構(gòu)的人員規(guī)模要適度考慮 
??對政府投資項目實行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，有一個突出特點，就是代建機構(gòu)的規(guī)模都比較龐大，如香港工務(wù)局，下轄７個專業(yè)署，擁有約兩萬公務(wù)員；又如加拿大的公共工程和政府服務(wù)部，下轄５個地區(qū)辦公室，共有１．４萬公務(wù)員；再如，美國負(fù)責(zé)公共建筑建設(shè)和管理的聯(lián)邦總務(wù)署，其工作人員曾多達(dá)４．５萬人，目前仍有１．４萬人。 
??從國內(nèi)的情況看，目前實行政府投資項目集中管理的地區(qū)，代建機構(gòu)的規(guī)模普遍太小。據(jù)調(diào)查，深圳市寶安區(qū)建設(shè)工務(wù)局正式編制為３３人；珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制只有２０人；安徽省公益性項目建設(shè)管理中心則只有１５人。除去行政后勤人員，這些代建機構(gòu)的專業(yè)項目管理人員就更少。 
??過小的規(guī)模對這些代建機構(gòu)有效或高效履行建管職責(zé)形成了巨大的挑戰(zhàn)。由于一個專業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的，因此既定人員規(guī)模的代建機構(gòu)的管理能力也是有限的。與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，我國各地設(shè)立的政府投資項目代建機構(gòu)的人員規(guī)模明顯偏小，而承擔(dān)的建管任務(wù)普遍偏重。建議，今后應(yīng)該逐步擴大代建機構(gòu)人員規(guī)模，至少在事業(yè)經(jīng)費核定上適當(dāng)加大投入，以使其能聘用一些非事業(yè)編制或臨時性的專業(yè)項目管理人員?？荚嚧缶庉嬚?