PPP融資模式及其與其他融資方式的比較

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這里重點(diǎn)介紹PPP融資模式及其與其他融資模式如BOT、ABS、TOT的比較。 
　　一、PPP的基本概念 
　　PPP（Private-Public Partnership）即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)以某個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式。通過這種合作模式，合作各方可以得到比單獨(dú)行動更有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。 
　　PPP是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，其最原始的形式是在1985-1990年備受關(guān)注的BOT模式。較早的、比較正式的PPP模式出現(xiàn)在1992年英國保守黨政府提出的“私人融資計(jì)劃”（Private Finance Initiative，PFI）中。當(dāng)時(shí)，PFI模式大多用于運(yùn)輸部門的建設(shè)（在英國曾高達(dá)85%）。但是現(xiàn)在，作為PFI的后繼者，PPP被廣泛運(yùn)用于各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資。 
　　確切地說，PPP不是一種固定的模式，而是一系列可能的選擇，如服務(wù)或者管理合同、計(jì)劃－建設(shè)，計(jì)劃－建設(shè)－運(yùn)營，等等。這些不同的形式具有一些共同之處：（1）希望轉(zhuǎn)移更多的風(fēng)險(xiǎn)到私人部門；（2）提高工程項(xiàng)目的成本利用效率；（3）提高對社區(qū)使用者的收費(fèi)效率和水平。 
　　二、PPP模式的結(jié)構(gòu)特點(diǎn) 
　　PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時(shí)還可能有公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次和類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項(xiàng)目目標(biāo)。 
　　PPP模式的基本結(jié)構(gòu)是，政府通過政府采購的形式與特殊目標(biāo)公司簽訂特許合同（特殊目標(biāo)公司一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目標(biāo)公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，而是向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目標(biāo)公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用。這個(gè)協(xié)議使特殊目標(biāo)公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。由于協(xié)議內(nèi)容的不同，PPP的實(shí)施形式也有很多。一種極端形式是，私人部門提供幾乎所有的資金，承擔(dān)工程帶來的主要風(fēng)險(xiǎn)，如建筑成本風(fēng)險(xiǎn)、延期風(fēng)險(xiǎn)以及由項(xiàng)目收益率的下降和比預(yù)期更高的運(yùn)營成本所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。另一種極端形式是，私人部門只是設(shè)計(jì)建設(shè)一個(gè)被許多參數(shù)限定好了的項(xiàng)目，并且只對其中某一固定的收入進(jìn)行運(yùn)營。較為普遍的情況是，私人承包商承擔(dān)設(shè)計(jì)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)以及延期風(fēng)險(xiǎn)，但是政府承諾的收益足以彌補(bǔ)工程的競價(jià)成本和運(yùn)營成本。 
　　PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法。后者是讓私人部門來運(yùn)營一個(gè)曾經(jīng)為公共部門運(yùn)營的項(xiàng)目。在這種情況下，私人部門沒有提供任何資本，也沒有任何責(zé)任和控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。PPP也不同于完全的私有化，在私有化的情況下，除去一些必要的規(guī)制外，是不需要政府的，或者政府在項(xiàng)目中的重要性應(yīng)該是最小化的。而在大多數(shù)的PPP項(xiàng)目中，政府一般都扮演著重要的角色。 
　　在過去的20年里，所有的工業(yè)國家都面臨著對公共服務(wù)需求的增長和巨大的財(cái)政壓力。雖然政府財(cái)政資金的缺乏是PPP模式出現(xiàn)的主要原因，但是PPP不僅意味著從私人部門融資。PPP最主要的目的是為納稅人實(shí)現(xiàn)“貨幣的價(jià)值”（Value For Money），或者說提高資金的使用效率。PPP能夠通過許多途徑來使納稅人的“貨幣”更有價(jià)值：（1）私人部門在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)一個(gè)項(xiàng)目時(shí)通常更有效率，能夠按時(shí)按質(zhì)完成，并且更容易創(chuàng)新；（2）伙伴關(guān)系能夠使私人部門和公共部門各司所長；（3）私人部門合作者通常會關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟(jì)中的相關(guān)項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；（4）能夠使項(xiàng)目準(zhǔn)確地為公眾提供其真正所需要的服務(wù)；（5）由于投入了資金，私人參與者保證項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上的有效性，而政府則為保證公眾利益而服務(wù)。 
　　風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP的一個(gè)突出特點(diǎn)。經(jīng)驗(yàn)表明，合適的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倢τ谝粋€(gè)項(xiàng)目的成功至關(guān)重要。PPP關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的理念是不斷變化的。在英國早期的PFI階段，強(qiáng)調(diào)的是將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到私人部門。但是通過一段時(shí)間的實(shí)踐，人們發(fā)現(xiàn)讓各方面承擔(dān)其所能承擔(dān)的最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)將會更有利于項(xiàng)目的發(fā)展。PPP的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理念解決了傳統(tǒng)公共部門建設(shè)不能處理好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的問題。 
　　簡而言之，PPP模式的最大特點(diǎn)是：將私人部門引入公共領(lǐng)域，從而提高了公共設(shè)施服務(wù)的效率和效益，避免了公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)超額投資、工期拖延、服務(wù)質(zhì)量差等弊端。同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營的部分風(fēng)險(xiǎn)由特殊目標(biāo)公司承擔(dān)，分散了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)。適當(dāng)有組織的PPP還能夠使政府得到更好的財(cái)政控制。利用私營合作者所擁有的專門技能，通過PPP項(xiàng)目，公眾可以得到設(shè)計(jì)得更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施。另外，從宏觀的角度看，PPP通過讓私人部門在傳統(tǒng)的政府領(lǐng)域發(fā)揮比原來更為重要的角色，刺激了經(jīng)濟(jì)活動。PPP也使得在一個(gè)市場中獲得的經(jīng)驗(yàn)和技巧能夠?yàn)槠渌袌鏊蚕?，提高了市場的運(yùn)作效率，為經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展提供了動力。 
　　三、BOT與PPP的比較 
　　與PPP模式相比，BOT項(xiàng)目融資模式很早就為國人所熟知了，在我國也有不少成功運(yùn)用的例子。PPP是在BOT理念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化而衍生出來的。BOT的基本模式是政府為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為融資基礎(chǔ)，由本國或外國公司作為投資者和經(jīng)營者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目并獲得合理的回報(bào)，最后根據(jù)協(xié)議將項(xiàng)目歸還給政府。了解這二者之間的異同，有利于深化對PPP模式的認(rèn)識。 
　?。ㄒ唬〣OT與PPP的共同點(diǎn) 
　　1、這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。融資人是指為開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營某項(xiàng)工程而專門成立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，如項(xiàng)目公司。出資人是指為該項(xiàng)目提供直接或間接融資的政府、企業(yè)、個(gè)人或銀團(tuán)組織等。擔(dān)保人是指為項(xiàng)目融資人提供融資擔(dān)保的組織或個(gè)人，也可以是政府。 
　　2、兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。一般情況下，政府通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，由私人企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和管理，并由私人企業(yè)負(fù)責(zé)成立的項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和償還義務(wù)。 
　　3、兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報(bào)，一般都以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。
　?。ǘ〣OT與PPP的區(qū)別 
　　1、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同 
　　以BOT模式參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關(guān)系發(fā)生相互作用的。
　　在組織機(jī)構(gòu)中沒有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標(biāo)——自身利益最大化，這使得他們之間很容易產(chǎn)生利益沖突。根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，由于BOT模式缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，參與各方之間存在信息不對稱。博弈各方在各自利益最大化的驅(qū)使下，最終達(dá)到“納什均衡”，其中一方利益達(dá)到最大化是以犧牲其它參與方的利益為代價(jià)的，其社會總收益不是最大的。 　　PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但不是對項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對項(xiàng)目生命周期過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。 
　　在組織機(jī)構(gòu)中，參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了“帕累托”最優(yōu)，即社會效益最大化，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。 
綜上所述，PPP模式是建立在公共部門和私人企業(yè)之間相互合作和交流的基礎(chǔ)之上的“共贏”，避免了BOT模式由于缺乏相互溝通協(xié)調(diào)而造成的項(xiàng)目前期工作周期過長的問題，也解決了項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)由私人企業(yè)承擔(dān)而造成的融資困難問題，公共部門、私人企業(yè)合作各方可以達(dá)到互利的長期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)共贏，能創(chuàng)造更多的社會效益，更好地為社會和公眾服務(wù)。 
　　2、運(yùn)行程序不同
　　BOT模式運(yùn)行程序包括：招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營管理、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)。而PPP模式運(yùn)行程序包括：選擇項(xiàng)目合作公司、確立項(xiàng)目、成立項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)行管理等環(huán)節(jié)。 
　　從運(yùn)行程序的角度來看，兩種模式的不同之處主要在項(xiàng)目前期。PPP模式中私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開始參與項(xiàng)目，而BOT模式則是從項(xiàng)目招標(biāo)階段才開始參與項(xiàng)目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協(xié)議簽訂之后，政府對項(xiàng)目的影響力通常較弱。 
　　四、其他融資方式：TOT、ABS 
　?。ㄒ唬㏕OT融資方式 
　　所謂TOT（Transfer-Operate-Transfer）方式，即將建設(shè)好的公共工程項(xiàng)目，如橋梁、公路，移交給外商企業(yè)或私營企業(yè)進(jìn)行一定期限的運(yùn)營管理，該企業(yè)組織利用獲取的經(jīng)營權(quán)，在一定期限內(nèi)獲得收入。在合約期滿之后，再交回給所建部門或單位的一種融資方式。在移交給外商或私營企業(yè)中，政府或其所設(shè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體將取得一定的資金以再建設(shè)其他項(xiàng)目。這一方式在一些地方比較流行，如上海的南浦大橋和楊浦大橋。 
　　TOT多用于橋梁、公路、電廠、水廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府部門或原企業(yè)將項(xiàng)目移交出去后，能夠取得一定資金，用以再建設(shè)其他項(xiàng)目。因此通過TOT模式引進(jìn)私人資本，可以減少政府財(cái)政壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理效率。TOT方式與BOT方式相比具有許多優(yōu)點(diǎn)：TOT融資方式只涉及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)之爭；有利于盤活國有資產(chǎn)存量，為新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐；有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)管理水平，加快城市現(xiàn)代化的步伐。 
　?。ǘ〢BS融資方式 
　　ABS是以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資。具體而言，它是以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。這種融資方式的特點(diǎn)在于通過其特有的信用等級提高方式，使原本信用等級較低的項(xiàng)目照樣可以進(jìn)入國際高檔債券市場，利用該市場信用等級高、債券安全性和流動性高、債券利率低的優(yōu)勢，大幅度降低項(xiàng)目融資成本。 
　　同其他融資方式相比，ABS證券可以不受項(xiàng)目原始權(quán)益人自身?xiàng)l件的限制，繞開一些客觀存在的壁壘，籌集大量資金，具有很強(qiáng)的靈活性。其優(yōu)勢具體表現(xiàn)在：（1）政府通過授權(quán)代理機(jī)構(gòu)投資某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過特設(shè)信托機(jī)構(gòu)發(fā)行ABS證券融資，用這些設(shè)施的未來收益償還債務(wù)，可以加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，刺激經(jīng)濟(jì)增長。這樣，政府不需用自身的信用為債券的償還進(jìn)行擔(dān)保，不受征稅能力、財(cái)政預(yù)算（如發(fā)行債券）法規(guī)約束，不會增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解了財(cái)政資金壓力。（2）采用ABS方式融資，雖然在債券的發(fā)行期內(nèi)項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)歸SPV所有，但項(xiàng)目的資產(chǎn)運(yùn)營和決策權(quán)依然歸原始權(quán)益人所有。因此，在運(yùn)用ABS方式融資時(shí)，不必?fù)?dān)心項(xiàng)目是關(guān)系國計(jì)民生的重要項(xiàng)目被外商所控制和利用。這是BOT融資所不具備的。（3）發(fā)債者與投資者純粹是債權(quán)債務(wù)關(guān)系，并不改變項(xiàng)目的所有權(quán)益。因而，避免了項(xiàng)目被投資者控制，保證了基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營產(chǎn)生的利潤不會大幅度外流。作為業(yè)主的政府無須為項(xiàng)目的投資回報(bào)做出承諾和安排。（4）減輕了銀行信貸負(fù)擔(dān)，有利于優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)和分散投資風(fēng)險(xiǎn)，也為廣大投資者提供了更廣的投資渠道。 
　　五、PPP、BOT、TOT、ABS四種融資方式的適用性比較 
　　以上介紹的融資方式雖然有其各自的優(yōu)點(diǎn)，但是由于它們的應(yīng)用條件有別、適應(yīng)環(huán)境各異，而且政府在其中所起的作用、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)也不同。下表將對這些融資方式的特點(diǎn)、適用性進(jìn)行比較。 
　　表1：融資方式對比表 
比較對象 PPP BOT TOT ABS 短期內(nèi)資金獲得的難易程度 較易 難 易 難 項(xiàng)目的所有權(quán) 部分擁有 擁有 可能部分或全部失去 不完全擁有 項(xiàng)目經(jīng)營權(quán) 部分擁有 失去（轉(zhuǎn)交之前） 可能部分或全部失去 擁有 融資成本 一般 最高 一般 最低 融資需要的時(shí)間 較短 最長 一般 較長 政府風(fēng)險(xiǎn) 一般 最大 一般 最小 政策風(fēng)險(xiǎn) 一般 大 一般 小 對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響 有利 利弊兼具 有利 有利 適用范圍 有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目 有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目 有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的已建成項(xiàng)目 有長期穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目、在國際市場上大規(guī)?；I集資金　　相比較而言，PPP模式更多地適用于政策性較強(qiáng)的準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。這些項(xiàng)目有一定的現(xiàn)金流入，但無法實(shí)現(xiàn)自身的收支平衡。政府需要對這類項(xiàng)目給予一定的政策傾斜和必要的資金補(bǔ)償。由于這類項(xiàng)目政策性較強(qiáng)，要求政府對這些項(xiàng)目應(yīng)有較強(qiáng)的調(diào)控能力。