新常態(tài)下風(fēng)景名勝區(qū)管理體制“要強(qiáng)身”

風(fēng)景名勝區(qū)管理體制建設(shè)的內(nèi)容包括風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制和機(jī)制建設(shè)、風(fēng)景名勝區(qū)的綜合執(zhí)法以及景民共建、協(xié)調(diào)發(fā)展等，這些內(nèi)容都是目前風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)面臨的重大問(wèn)題，也是為人們所關(guān)注的并長(zhǎng)期以來(lái)影響風(fēng)景名勝區(qū)健康和可持續(xù)發(fā)展的老問(wèn)題。

從國(guó)務(wù)院公布第一批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)并開(kāi)始著手建立具有中國(guó)特色的風(fēng)景名勝區(qū)制度以來(lái)，我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)已經(jīng)走過(guò)33年的歷程。風(fēng)景名勝區(qū)作為我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)體系和全國(guó)主體功能區(qū)架構(gòu)的重要組成部分，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局中，對(duì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局、促進(jìn)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等方面作出了貢獻(xiàn)。風(fēng)景名勝區(qū)作為社會(huì)文化活動(dòng)不可或缺的載體及國(guó)家旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐，在保護(hù)國(guó)家自然與文化遺產(chǎn)資源、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和傳承中華民族文化等方面，發(fā)揮了不可替代的作用。

當(dāng)前，我國(guó)正處在改革開(kāi)放以來(lái)最為關(guān)鍵的時(shí)期，全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)也處在全面深化改革的重要階段。我國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化以及城鄉(xiāng)建設(shè)的高速發(fā)展，促進(jìn)了各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)制建設(shè)，極大地提升了風(fēng)景名勝區(qū)的綜合實(shí)力，與此同時(shí)，也使風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)面臨諸多挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題，各種矛盾凸顯出來(lái)。當(dāng)前，困擾風(fēng)景名勝區(qū)健康發(fā)展的主要問(wèn)題有三個(gè)：一是風(fēng)景名勝區(qū)管理體制不順。主要表現(xiàn)在風(fēng)景名勝區(qū)“多頭管理”問(wèn)題嚴(yán)重、“行政越位”與“行政缺位”并存、管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織臃腫和存在政企不分等問(wèn)題。二是風(fēng)景名勝區(qū)綜合執(zhí)法不力。執(zhí)法主體不明確、職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題嚴(yán)重。三是風(fēng)景名勝區(qū)與原住民利益矛盾沖突，利益分歧和糾紛屢有發(fā)生，致使風(fēng)景名勝資源得不到有效的保護(hù)和管理。

在新常態(tài)下，如何解決好風(fēng)景名勝區(qū)亟待解決的問(wèn)題、如何正確處理阻礙其健康發(fā)展的主要矛盾、實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)全面深化改革的總體目標(biāo)、促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展，有待進(jìn)一步深入研究探討。對(duì)此，中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)就風(fēng)景名勝區(qū)管理體制建設(shè)方面提出以下建議：

一是要深入貫徹落實(shí)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，進(jìn)一步提高對(duì)理順風(fēng)景名勝區(qū)管理體制重要性的認(rèn)識(shí)。實(shí)行統(tǒng)一管理，是國(guó)務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中明確規(guī)定的風(fēng)景名勝區(qū)的工作方針。風(fēng)景名勝區(qū)30多年的實(shí)踐證明，只有實(shí)行統(tǒng)一管理，才能對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施有效管理，才能切實(shí)保護(hù)和利用好風(fēng)景名勝資源。只有實(shí)行統(tǒng)一管理，才能科學(xué)合理地配置景區(qū)各類資源，充分發(fā)揮資源的綜合功能。因此，做好風(fēng)景名勝區(qū)工作，管理是關(guān)鍵。風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理的主體，也是第一責(zé)任單位。要建立健全風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)管理制度，切實(shí)履行國(guó)務(wù)院《條例》賦予的各項(xiàng)管理職能。要根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署和文件精神，依據(jù)《條例》要求，處理好風(fēng)景名勝區(qū)的管理職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的關(guān)系，實(shí)行政企分開(kāi)。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)不得將規(guī)劃、管理和監(jiān)督等行政管理職能委托給企業(yè)或個(gè)人行使，真正理清景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)的關(guān)系，依法確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。

圍繞風(fēng)景名勝區(qū)管理體制、機(jī)制建設(shè)，風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，也有不少慘痛的教訓(xùn)。不理清風(fēng)景名勝區(qū)管理體制，風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)就無(wú)法發(fā)展，因此要充分認(rèn)識(shí)理清風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的重要性和緊迫性。

二是加強(qiáng)景區(qū)執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，依法對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施有效管理。長(zhǎng)期以來(lái)，為了解決風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)多個(gè)執(zhí)法主體并存以及執(zhí)法難的問(wèn)題，很多風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大量探索和實(shí)踐。泰山作為國(guó)內(nèi)首家實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的風(fēng)景名勝區(qū)，較好地解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題。杭州西湖管委會(huì)經(jīng)過(guò)多年探索和嘗試，也創(chuàng)造了風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法的規(guī)范性、適應(yīng)性處罰模式。這些風(fēng)景名勝區(qū)的實(shí)踐積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，極大地強(qiáng)化了風(fēng)景名勝區(qū)行政執(zhí)法力度，為依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法和文明執(zhí)法提供了可靠的依據(jù)，值得風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)共同學(xué)習(xí)和實(shí)踐。

三是加強(qiáng)和諧景區(qū)建設(shè)，認(rèn)真處理好風(fēng)景名勝區(qū)和原住民和諧發(fā)展的問(wèn)題。當(dāng)前，兩者是共生共融的關(guān)系，只有處理好這一關(guān)系，和諧共處、相互促進(jìn)，才能保障風(fēng)景名勝區(qū)可持續(xù)發(fā)展。河南焦作云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)在促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展、帶動(dòng)群眾致富方面，做了大量卓有成效的工作，解決了區(qū)內(nèi)大量農(nóng)民的就業(yè)和生計(jì)問(wèn)題。新疆天山天池風(fēng)景名勝區(qū)明確思路，準(zhǔn)確把握保景富民的總目標(biāo)，經(jīng)過(guò)多年摸索實(shí)踐，多措并舉、統(tǒng)籌安排，使其進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展的快車道，營(yíng)造出風(fēng)景名勝區(qū)與社區(qū)共存共融、和諧發(fā)展的良好氛圍。認(rèn)真總結(jié)這些好的做法，積極宣傳和推廣成效顯著、切實(shí)可行的經(jīng)驗(yàn)，高度重視風(fēng)景名勝區(qū)原住民和社區(qū)農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，開(kāi)創(chuàng)兩者之間和諧共處、共謀發(fā)展的良好局面。