論土地征收制度的完善與農(nóng)民權(quán)益的保障

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摘要:　目前我國有關(guān)土地征收的法律制度存在諸多不足之處,失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)象時有發(fā)生,這成為社會矛盾激化的因素之一。論文從失地農(nóng)民利益的保護(hù)現(xiàn)狀出發(fā),針對我國現(xiàn)行土地征收制度在失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面存在的問題,闡述了完善農(nóng)村集體土地征收制度的具體路徑。

關(guān)鍵詞:　土地征收;公共利益;征收補償;農(nóng)民權(quán)益中圖分類號 一.土地征收制度的完善與農(nóng)民的利益密切相關(guān) 改革開放以來,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,大量的農(nóng)村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來源。失去土地的農(nóng)民的利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｕ?這是一個毋庸置疑的問題,但現(xiàn)實并不能令人滿意。根據(jù)勞動和社會保障部的統(tǒng)計,我國目前有將近6000萬失地農(nóng)民;九三學(xué)社進(jìn)行的一項調(diào)查表明,在全國的失地農(nóng)民中,有60%左右的人生活十分困難,有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入,沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右。[1]2007年開展的全國土地執(zhí)法“百日行動”清查結(jié)果顯示,全國“以租代征”涉及用地2. 20萬公頃(33萬畝),違規(guī)新設(shè)和擴(kuò)大各類開發(fā)區(qū)涉及用地6. 07萬公頃(91萬畝),未批先用涉及土地面積15萬公頃(225萬畝)。[2]在土地被大量占用的同時,許多農(nóng)民都面臨“種田無地,就業(yè)無崗,低保無份”的尷尬境遇,失地農(nóng)民今后的生活問題已經(jīng)成為一個突出的社會問題。近來中國農(nóng)村社會形勢專題研究成果也表明,農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)取代稅費爭議而成為目前農(nóng)民維權(quán)活動的焦點,是當(dāng)前關(guān)系農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。[3]征地問題不僅關(guān)系到農(nóng)民的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益,而且也關(guān)系到全社會的穩(wěn)定。在此背景下,有關(guān)的土地征收制度的完善無疑會成為被關(guān)注的焦點。在制度設(shè)計中,一方面土地征收制度需要保證國家獲得必要的建設(shè)用地,重新分配土地資源,保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行;另一方面它也是協(xié)調(diào)國家利益、集體利益、公民個人利益關(guān)系的重要手段,要保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害,維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。因此,認(rèn)真研究我國現(xiàn)行土地征收制度,分析我國城市化進(jìn)程中的土地問題,對解決土地征收及補償糾紛,保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展意義重大, 2008年10月19日通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也高度重視土地征收問題,強調(diào)要“改革征地制度”,這為農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)與保護(hù)開辟了新的途徑,也為今后農(nóng)地征收制度的完善指明了前進(jìn)的方向。 二、土地征收立法在保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益方面的缺陷 (一)對土地征收的目的即“公共利益”未做出明確界定 “低的補償讓我搬走,去住一個破地方。這不是公共利益的需要,這是開發(fā)商利益的需要。在‘為社會公共利益’的名義下,私權(quán)被剝奪了,增加的卻是開發(fā)商的利潤。”當(dāng)廣州某區(qū)的農(nóng)民得知,自己曾經(jīng)祖祖輩輩耕種過的土地被征收后,政府通過出讓獲得了幾百萬元的收入,開發(fā)商通過炒賣又獲得了上千萬的利潤,而自己僅得到區(qū)區(qū)幾萬元的補償時這樣說到。世界上大多數(shù)國家將“公共利益的需要”作為土地征收制度設(shè)計的法理基礎(chǔ),我國《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》也均有規(guī)定,“為了公共利益的需要”是我國征收集體所有土地的唯一前提。但是立法卻沒有對“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)做出明確的界定,被許多專家學(xué)者和社會大眾寄予厚望的《物權(quán)法》仍沒有對這一問題有所突破,同時立法也沒有像世界上許多國家那樣,對以公共利益為目的建設(shè)項目的范圍采取列舉式的規(guī)定,并且征收土地的過程中也缺乏具體的程序性法律規(guī)范可資參考,從而導(dǎo)致大量非公共利益的建設(shè)性用地征地也靠打著“公共利益”的旗號來進(jìn)行,引起失地農(nóng)民的強烈不滿。諸如國防軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等建設(shè)項目被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議,但最近十年左右,在全國范圍內(nèi)興起的房地產(chǎn)建設(shè)高潮中,商品房建設(shè)或其他商業(yè)設(shè)施的建設(shè)等營利性建設(shè)項目征地也是借“公共利益”的名義進(jìn)行的。“為了公共利益的需要”這一旨在維護(hù)大多數(shù)人利益的立法限制,由于概念的極具抽象性成了少數(shù)人牟利的工具,導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用,這不能不說是立法的遺憾。 (二)征收土地的補償范圍窄且補償標(biāo)準(zhǔn)太低 根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定,農(nóng)用地征地補償范圍主要包括:土地補償費、安置補助費、土地附著物及青苗補償費這四項。從該條文中可以看出現(xiàn)行土地征收補償范圍非常狹窄,農(nóng)民個人能拿到的只是土地附著物及青苗補償費,占有補償款很大比重的土地補償費歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。在增加征地補償費用項目必然加大土地征收成本,增加地方政府財政開支的情況下,失地農(nóng)民究竟能獲得一個什么樣的生活保障和生活標(biāo)準(zhǔn),在很大程度上還取決于地方政府的態(tài)度。[4]從實質(zhì)上看,我國實際采取的是不完全補償原則,只對因土地征收造成的直接損失予以補償,而對因征收行為造成的一切間接損失均。更重要的一點是,現(xiàn)行的立法理念仍然還停留在只是把土地視為國家提供給農(nóng)民作為基本社會保障手段的階段,只要農(nóng)民的基本生活得到了保障,就等于獲得了“相應(yīng)的補償”,而沒有考慮農(nóng)民由于失去土地可能受到的間接損失,比如對殘留地、對相鄰?fù)恋負(fù)p害的賠償?shù)绕渌麚p失完全沒有規(guī)定,這是我國補償范圍不充分、不完整的表現(xiàn)。 與土地補償范圍過窄同時存在的問題是補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低,依《土地管理法》第47條第2款的規(guī)定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍,安置補助標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍;該條第6款規(guī)定,土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。農(nóng)民普遍認(rèn)為,按照法律規(guī)定的土地補償費和安置補助費最高不超過被征地前3年平均年產(chǎn)值的30倍的標(biāo)準(zhǔn),自己所拿到的征地費難以維持本人及其后代今后的生活所需。同時這種“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補償計算方式僅僅考慮到被征土地的原用途和原產(chǎn)值,而不考慮土地本身的價值和被征土地所處的區(qū)位等因素也是很不科學(xué)和很不合理的。 (三)補償、安置費用的分配辦法欠精細(xì) 分配方面存在的主要問題是征地的受償主體和分配細(xì)則不明確《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定:“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”就補償費用而言,地上附著物和青苗補助費計算標(biāo)準(zhǔn)比較簡單和單一,而且受償主體明確,兩項補償費用的分配,在實踐中爭議不大。經(jīng)常引發(fā)爭議的是土地補償費和安置補助費這兩項補償費用,按照《土地管理法》第47條的規(guī)定,這兩項補償費用有不同的計算標(biāo)準(zhǔn),在確定補償時是分別計算的,但許多地方政府在征地過程中往往對土地補償費和安置補助費不加細(xì)化,大多進(jìn)行捆綁式補償,將兩項補償合計后一并支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。土地補償費在整個補償款中占有很大的比重,這就意味著補償款的大部分還不能直接分到農(nóng)民手中;由于集體土地所有權(quán)不明確,所有權(quán)權(quán)屬糾紛大量存在,實踐中出現(xiàn)很多村民小組與村民委員會以及村民委員會與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府就土地權(quán)屬產(chǎn)生的糾紛;此外,許多農(nóng)村基層組織建設(shè)薄弱,土地補償費往往由村干部掌握,村干部剝削、挪用、瓜分土地補償費的事件屢有發(fā)生,產(chǎn)生貪污腐化現(xiàn)象,嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益。[5] (四)土地征收程序缺乏規(guī)范性 依照法律規(guī)定的程序,是土地征收權(quán)合法行使的程序保障,絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都在其土地征收立法中規(guī)定了較為嚴(yán)格的征收程序。如法國的土地征收程序分為行政程序和司法程序,而日本的土地征收程序分為:舉辦事業(yè)的認(rèn)定、征收范圍及補償金的裁決、補償金的給付與征收程序的完成。相比較而言,我國的《土地管理法》僅對土地征收程序作了原則性的規(guī)定,缺乏規(guī)范性,實踐中操作性不強,具體表現(xiàn)為:第一,程序的相關(guān)立法尚顯簡單、粗糙,在許多制度的設(shè)計上存在一些漏洞。如土地征收目的合法性審查沒有納入程序中,征地公告與補償安置公告的設(shè)計不科學(xué),“我國現(xiàn)行土地征收程序基本上是內(nèi)部程序。征地公告與補償安置公告是在征地申請被批準(zhǔn)之后及補償安置方案制定之后的公告,屬于事后程序。”[6]第二,土地征收執(zhí)行程序中政府處于主導(dǎo)地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準(zhǔn)以及補償標(biāo)準(zhǔn)都是政府說了算,被征地人在征地過程中缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會。第三,土地征收程序中對被征收者的保護(hù)不足。如農(nóng)民對補償程序參與不夠充分,缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道,農(nóng)民權(quán)益得不到充分的保障。 (五)土地糾紛的解決機(jī)制不健全 種種事實和數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)村征地補償問題已經(jīng)成為土地糾紛的重要類型之一,而沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)是目前農(nóng)村土地爭議最集中的地區(qū),其中以浙江、山東和廣東最為突出?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定:“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”該條規(guī)定實際上把土地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議問題排除在訴訟范圍之外,沒有規(guī)定當(dāng)事人向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利,這樣的做法顯然是不利于被征地農(nóng)民利益保護(hù)的,在土地征收過程中,政府一直參與其中,征地要由政府批準(zhǔn),在集體土地被征收歸國家所有以后,也是由政府作為土地所有者代表國家出讓土地使用權(quán)并且收取管理費和土地出讓金,由政府這樣一個與補償爭議雙方都有重要利害關(guān)系的主體先來協(xié)調(diào)爭議,并充當(dāng)最終的裁斷者顯然是不合適的,無法切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,土地征收糾紛得不到公平解決。[7]在這種大環(huán)境下,很多農(nóng)民在土地征收糾紛產(chǎn)生后,大多采取信訪、上訪、集體包圍政府,甚至直接的暴力等私力救濟(jì)的方式尋求解決,而很少采取訴訟、行政裁決等公力救濟(jì)的方式。[8]在當(dāng)前構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下,如何改進(jìn)和完善我國現(xiàn)行土地糾紛解決機(jī)制,更好地保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益,已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。 三、土地征收制度的完善與農(nóng)民權(quán)益保障的具體路徑 (一)對“公共利益”做出明確界定 何為“公共利益”,各個國家和地區(qū)有不同的規(guī)定,并不統(tǒng)一。我國現(xiàn)行立法體制是采用概括性的規(guī)定,我們認(rèn)為在以后的土地立法和地方的相關(guān)土地征收立法當(dāng)中,選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學(xué)者已經(jīng)從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍。“借鑒列舉的表達(dá)方式,現(xiàn)階段可考慮認(rèn)定以下用地具有公共利益性質(zhì):國防軍事,能源交通,國家機(jī)關(guān)及公益事業(yè)單位,公共設(shè)施,公益及福利事業(yè),國家重點工程,水利及環(huán)境保護(hù),文物遺跡保護(hù),其他由法律授權(quán)部門裁定217　　社　會益用地。”[9]在地方實踐中,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,土地供求緊張的省份也在積極探索具體列舉的模式,比如廣東省國土資源廳制定的《關(guān)于深化征地制度改革的意見》(粵府辦[2007]29號)指出,地方政府和職能部門參與征地的范圍是:1.國防軍事用地; 2.黨政機(jī)關(guān)辦公用地; 3.非營利性的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、社會公益事業(yè)用地,包括非營利性的城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通、水利、科研、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化、社會福利、計劃生育、公共廣播電視及無線電監(jiān)測設(shè)施等用地; 4.特殊用地,包括監(jiān)獄、勞教(改)所、戒毒所、看守所、治安拘留所、消防站、國家物資(糧食)儲備庫、宗教活動場所等用地; 5.政府財政全額投資的項目用地; 6.國家和省的重點項目用地。除上述的各類項目用地外,非公益性以及營利性建設(shè)項目用地,政府不再直接介入征地過程的具體工作。將這些建設(shè)項目直接以立法的形式列入公共目的的用地范圍,既便于操作,也不易出現(xiàn)擴(kuò)大化的解釋。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》已明確規(guī)定“改革征地制度,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補償機(jī)制”,這就意味著今后政府征地范圍將進(jìn)一步縮小,僅限于滿足公共利益的需要。根據(jù)之前的公開資料,截至2007年底,全國征用的土地僅有20%是為綠化等用途的, 80%的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。[10]雖然《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中僅對縮小征地范圍進(jìn)行了方向性的表述,其具體落實還有待于《土地管理法》等相關(guān)法律的修改完善,但毋庸置疑的是,明確征地過程中“公共利益”的涵義是未來立法的趨向。 (二)擴(kuò)大征地補償范圍并提高補償標(biāo)準(zhǔn) 相對于我國的不完全補償原則,國外一些發(fā)達(dá)國家土地征收補償范圍的確定,除了要考慮征地行為給農(nóng)民帶來的直接損失外,還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失,盡可能地給予農(nóng)民公平、完全的補償。為了保障失地農(nóng)民能在城市里得到進(jìn)一步的發(fā)展,我國應(yīng)遵循各國通行的做法,借鑒境外有關(guān)法律的規(guī)定,逐步擴(kuò)大補償?shù)姆秶?。立法者不能過分單方面強調(diào)國家土地征收的強制性,而忽視被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。補償金應(yīng)相當(dāng)于被征用地前一段時期經(jīng)營的平均收益[11],征地補償所考慮的主要因素應(yīng)當(dāng)包括生活費用、重新就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。[12]具體可以包括以下幾個方面: 1.土地補償; 2.地上附著物的損失補償; 3.營業(yè)損失補償; 4.殘地?fù)p失補償; 5.社會保障補償以及其他相關(guān)損失補償。 我國目前在征地立法中所確定的補償計算方式是所謂的“產(chǎn)值倍數(shù)法”,沒有確定以市場定價為主的補償標(biāo)準(zhǔn),國家將土地征收以后,相當(dāng)一部分是有償出讓用于商業(yè)活動,國家獲得了高額的土地使用權(quán)出讓金,而集體則只能得到較少的土地征收補償費。[13]比如廣州市白云區(qū)在京珠線征地時,補償費為7萬元/畝,相對來說已經(jīng)很高了,一般的耕地征地補償費為5—6萬元/畝,但土地的實際價值已經(jīng)超過了30萬元/畝。這對于失地農(nóng)民顯然是不公平的。我們應(yīng)當(dāng)建立與市場相聯(lián)系的土地補償機(jī)制,確保農(nóng)民分享土地增值收益。可以根據(jù)市場價格確定征地補償標(biāo)準(zhǔn),對于土地上的預(yù)期收益,應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民、政府以及土地開發(fā)商三者共同參與分配。為此,可以綜合考慮被征土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件,并通過土地評估事務(wù)所等市場中介機(jī)構(gòu)對集體土地被征收以后的資產(chǎn)價值進(jìn)行綜合評估,[14]得出土地補償?shù)膮⒖純r格。 (三)健全土地征收程序 法律之所以要規(guī)定征收程序,其目的之一就是要對政府的土地征收權(quán)進(jìn)行制約,以防止征收權(quán)的濫用,隨意侵害農(nóng)民的土地權(quán)益,因此該程序的設(shè)計應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)法律的公平正義精神,體現(xiàn)公共利益與私人利益均衡保護(hù)的理念,應(yīng)當(dāng)突出土地征收的公示性與可操作性,盡量避免暗箱操作。首先,增加“公共利益”的認(rèn)定程序,包括申請程序、調(diào)查程序、確認(rèn)程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申請,政府權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)公示告知征收的用途、征收目的、是否符合社會公共利益、理由何在等事宜。在認(rèn)定過程中,可以參考日本的做法,審批機(jī)構(gòu)在聽取相關(guān)土地管理者和有關(guān)專家的意見、召開聽證會的基礎(chǔ)上,向被征地農(nóng)民公布與征收相關(guān)的材料,提供給他們自由閱覽,給予相關(guān)權(quán)利人充分的參與權(quán)。其次,由征收各方代表組成的委員會共同協(xié)商、審定征收人提出的補償方案。安置補償方案不應(yīng)當(dāng)是由政府機(jī)關(guān)和補償義務(wù)單位商定后再向農(nóng)民征求意見,而是應(yīng)由農(nóng)民與補償義務(wù)主體協(xié)商,再由政府機(jī)關(guān)審核;這有利于減少土地征收中的不公平性,平衡各方利益,實現(xiàn)各方利益的最大化。最后,健全土地征收過程中的社會監(jiān)督機(jī)制。目前土地征收過程中的最大弊端就在于程序的不公開與不透明,社會大眾很難得知征地過程中各環(huán)節(jié)的具體信息。社會監(jiān)督機(jī)制的建立不僅要求征地過程中各個階段行政事務(wù)信息的公開,更重要的是通過公眾的參與可以有效加強對征地過程的監(jiān)督,一定程度上遏制違法征地行為的發(fā)生。 (四)細(xì)化征地補償款的分配方法 首先,地方人民政府在辦理土地征收手續(xù)、撥付補償款時,必須按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)分別計算各項補償費用,并在有關(guān)征地文件中加以明確。地方政府可以將各項補償費用捆綁后一并撥付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,但在土地征收協(xié)議書和其他征地文件中則應(yīng)列明征地補償款項的各項費用構(gòu)成;[15]其次,針對集體所有權(quán)權(quán)屬不明這一歷史和政策遺留問題,雖然很多學(xué)者提出了各種各樣的解決意見和建議,但出于對歷史和現(xiàn)實的尊重,加快完善集體土地所有權(quán)登記、確權(quán)、發(fā)證的相關(guān)制度,在現(xiàn)在的國情下未嘗不是明智的選擇。最后,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分土地補償費和安置補助費的使用和分配原則,杜絕在使用和分配征地補償款時的隨意性,在征地補償款分配的制度設(shè)計上要體現(xiàn)民主。 (五)完善征地糾紛解決機(jī)制 “無救濟(jì)即無權(quán)利”,對權(quán)利的保障要靠通暢而足夠的救濟(jì)途徑來實現(xiàn)。建立有效的監(jiān)督和公平的裁決機(jī)制是保障征收218甘肅社會科學(xué)　2009年第5期　　　正的必要條件。首先,應(yīng)擴(kuò)大爭議案件的受理范圍。為更加全面地保護(hù)當(dāng)事人的土地權(quán)益,化解矛盾,將公共利益的確認(rèn)糾紛、補償標(biāo)準(zhǔn)的確定糾紛,乃至征地補償款項的分配糾紛,均納入司法審查范圍,進(jìn)而加強司法對行政(征地)權(quán)的監(jiān)督制衡,更好地落實憲政層面上的權(quán)力控制和權(quán)利保障原則。其次,要加大司法救濟(jì)力度。根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定,征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議由政府裁決,通過行政渠道解決糾紛,有助于提高爭議解決的效率,但不能僅將行政裁決作為唯一的解決糾紛渠道,應(yīng)拓寬解決糾紛的路徑,建立多元化的糾紛解決機(jī)制。從保護(hù)集體和農(nóng)民個人的利益出發(fā),如果被征收人對補償標(biāo)準(zhǔn)不滿,應(yīng)該賦予其有向上一級行政機(jī)關(guān)請求行政復(fù)議或向法院提起訴訟的權(quán)利。考慮到我國的實際情況,在行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系模式上,可以實行行政救濟(jì)是司法救濟(jì)的必經(jīng)前置程序,只有先經(jīng)行政裁決后,對裁決不滿的,才能向法院提請行政訴訟,否則不能直接起訴。通過賦予被征地農(nóng)民以提起民事訴訟的權(quán)利,使被征地農(nóng)民獲得充分的救濟(jì)。這樣,能有效地減少對政府在征地過程中的雙重角色所產(chǎn)生的不公正猜測和在一定程度上杜絕地方保護(hù)主義現(xiàn)象,如此也才能符合現(xiàn)代法治社會“司法最終裁決”的原則。 (六)對非公益性建設(shè)項目的土地利用采用市場化運作 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次明確允許農(nóng)民參與開發(fā)集體土地建設(shè)非公益項目。該《決定》提到:“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營。”這項符合農(nóng)民需求的、多元化的政策無疑對保障農(nóng)民合法權(quán)益具有重大意義。土地的價格與土地的用途密切相關(guān),公益性建設(shè)項目雖然并非只投入不產(chǎn)出,但是公益性建設(shè)項目的投入目的以及產(chǎn)出形式不同于非公益性建設(shè)項目的投入和產(chǎn)出,它并不是以追求直接的經(jīng)濟(jì)效益或利益最大化為目的,而是注重社會的整體利益和長遠(yuǎn)利益。[16]而非公益性建設(shè)項目往往采用商業(yè)化的開發(fā)經(jīng)營方式,謀求個人或代表少數(shù)人利益的組織的商業(yè)利潤。應(yīng)在立法中明確規(guī)定,通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在今后因房地產(chǎn)建設(shè)需要占用集體土地時,可以由農(nóng)民集體組織與開發(fā)商就集體用地的使用、補償?shù)葐栴}進(jìn)行協(xié)商、談判,賦予集體組織獨立的市場主體地位,將此類用地補償問題納入到民事活動的范疇中,而不是用國家行政手段去強制征收集體土地。建議修改《合同法》,在其分則中增加“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”專章。[17]對非公益性的建設(shè)項目用地采用市場化運作方式,必將促進(jìn)土地資源的優(yōu)化使用,實現(xiàn)土地要素在市場活動中的合理配置,打破土地市場的壟斷和不正當(dāng)競爭,真正將商業(yè)性用地的巨大利潤“還之與民”。以制約行政權(quán)來保護(hù)公民權(quán)和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán),以擴(kuò)展公民權(quán)來監(jiān)督行政權(quán)。[18] 四、結(jié)語 “有恒產(chǎn)者有恒心”,歷朝歷代中土地都是農(nóng)民的安身立命之本。我國是一個農(nóng)業(yè)人口在可預(yù)見的長時期內(nèi)仍將占多數(shù)的農(nóng)民大國,土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存權(quán),事關(guān)社會穩(wěn)定之大局。在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會,加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村的治國理念下,我們應(yīng)以農(nóng)民權(quán)益保障為中心,通過觀念更新、政策調(diào)整、制度革新和方法創(chuàng)新,結(jié)合國情,結(jié)合各地實際情況,改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足,建構(gòu)具有中國特色的土地征收補償制度。 參考文獻(xiàn): [1]王衛(wèi)國. 21世紀(jì)中國民法之展望———海峽兩岸民法研討會論文集[M].北京:中國政法大學(xué)出版社, 2008: 365. 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