論土地征收制度的完善與農(nóng)民權(quán)益的保障

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摘要:　目前我國(guó)有關(guān)土地征收的法律制度存在諸多不足之處,失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,這成為社會(huì)矛盾激化的因素之一。論文從失地農(nóng)民利益的保護(hù)現(xiàn)狀出發(fā),針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度在失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面存在的問(wèn)題,闡述了完善農(nóng)村集體土地征收制度的具體路徑。

關(guān)鍵詞:　土地征收;公共利益;征收補(bǔ)償;農(nóng)民權(quán)益中圖分類號(hào) 一.土地征收制度的完善與農(nóng)民的利益密切相關(guān) 改革開(kāi)放以來(lái),為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,大量的農(nóng)村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來(lái)源。失去土地的農(nóng)民的利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｕ?這是一個(gè)毋庸置疑的問(wèn)題,但現(xiàn)實(shí)并不能令人滿意。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前有將近6000萬(wàn)失地農(nóng)民;九三學(xué)社進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明,在全國(guó)的失地農(nóng)民中,有60%左右的人生活十分困難,有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入,沒(méi)有因失地影響到基本生活的只占30%左右。[1]2007年開(kāi)展的全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”清查結(jié)果顯示,全國(guó)“以租代征”涉及用地2. 20萬(wàn)公頃(33萬(wàn)畝),違規(guī)新設(shè)和擴(kuò)大各類開(kāi)發(fā)區(qū)涉及用地6. 07萬(wàn)公頃(91萬(wàn)畝),未批先用涉及土地面積15萬(wàn)公頃(225萬(wàn)畝)。[2]在土地被大量占用的同時(shí),許多農(nóng)民都面臨“種田無(wú)地,就業(yè)無(wú)崗,低保無(wú)份”的尷尬境遇,失地農(nóng)民今后的生活問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。近來(lái)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)專題研究成果也表明,農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為目前農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的焦點(diǎn),是當(dāng)前關(guān)系農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題。[3]征地問(wèn)題不僅關(guān)系到農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,而且也關(guān)系到全社會(huì)的穩(wěn)定。在此背景下,有關(guān)的土地征收制度的完善無(wú)疑會(huì)成為被關(guān)注的焦點(diǎn)。在制度設(shè)計(jì)中,一方面土地征收制度需要保證國(guó)家獲得必要的建設(shè)用地,重新分配土地資源,保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行;另一方面它也是協(xié)調(diào)國(guó)家利益、集體利益、公民個(gè)人利益關(guān)系的重要手段,要保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害,維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此,認(rèn)真研究我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度,分析我國(guó)城市化進(jìn)程中的土地問(wèn)題,對(duì)解決土地征收及補(bǔ)償糾紛,保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展意義重大, 2008年10月19日通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》也高度重視土地征收問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)要“改革征地制度”,這為農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)開(kāi)辟了新的途徑,也為今后農(nóng)地征收制度的完善指明了前進(jìn)的方向。 二、土地征收立法在保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益方面的缺陷 (一)對(duì)土地征收的目的即“公共利益”未做出明確界定 “低的補(bǔ)償讓我搬走,去住一個(gè)破地方。這不是公共利益的需要,這是開(kāi)發(fā)商利益的需要。在‘為社會(huì)公共利益’的名義下,私權(quán)被剝奪了,增加的卻是開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)。”當(dāng)廣州某區(qū)的農(nóng)民得知,自己曾經(jīng)祖祖輩輩耕種過(guò)的土地被征收后,政府通過(guò)出讓獲得了幾百萬(wàn)元的收入,開(kāi)發(fā)商通過(guò)炒賣又獲得了上千萬(wàn)的利潤(rùn),而自己僅得到區(qū)區(qū)幾萬(wàn)元的補(bǔ)償時(shí)這樣說(shuō)到。世界上大多數(shù)國(guó)家將“公共利益的需要”作為土地征收制度設(shè)計(jì)的法理基礎(chǔ),我國(guó)《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》也均有規(guī)定,“為了公共利益的需要”是我國(guó)征收集體所有土地的唯一前提。但是立法卻沒(méi)有對(duì)“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)做出明確的界定,被許多專家學(xué)者和社會(huì)大眾寄予厚望的《物權(quán)法》仍沒(méi)有對(duì)這一問(wèn)題有所突破,同時(shí)立法也沒(méi)有像世界上許多國(guó)家那樣,對(duì)以公共利益為目的建設(shè)項(xiàng)目的范圍采取列舉式的規(guī)定,并且征收土地的過(guò)程中也缺乏具體的程序性法律規(guī)范可資參考,從而導(dǎo)致大量非公共利益的建設(shè)性用地征地也靠打著“公共利益”的旗號(hào)來(lái)進(jìn)行,引起失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。諸如國(guó)防軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等建設(shè)項(xiàng)目被界定為“公共利益”一般不會(huì)有什么爭(zhēng)議,但最近十年左右,在全國(guó)范圍內(nèi)興起的房地產(chǎn)建設(shè)高潮中,商品房建設(shè)或其他商業(yè)設(shè)施的建設(shè)等營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目征地也是借“公共利益”的名義進(jìn)行的。“為了公共利益的需要”這一旨在維護(hù)大多數(shù)人利益的立法限制,由于概念的極具抽象性成了少數(shù)人牟利的工具,導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用,這不能不說(shuō)是立法的遺憾。 (二)征收土地的補(bǔ)償范圍窄且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低 根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定,農(nóng)用地征地補(bǔ)償范圍主要包括:土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)這四項(xiàng)。從該條文中可以看出現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償范圍非常狹窄,農(nóng)民個(gè)人能拿到的只是土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi),占有補(bǔ)償款很大比重的土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。在增加征地補(bǔ)償費(fèi)用項(xiàng)目必然加大土地征收成本,增加地方政府財(cái)政開(kāi)支的情況下,失地農(nóng)民究竟能獲得一個(gè)什么樣的生活保障和生活標(biāo)準(zhǔn),在很大程度上還取決于地方政府的態(tài)度。[4]從實(shí)質(zhì)上看,我國(guó)實(shí)際采取的是不完全補(bǔ)償原則,只對(duì)因土地征收造成的直接損失予以補(bǔ)償,而對(duì)因征收行為造成的一切間接損失均。更重要的一點(diǎn)是,現(xiàn)行的立法理念仍然還停留在只是把土地視為國(guó)家提供給農(nóng)民作為基本社會(huì)保障手段的階段,只要農(nóng)民的基本生活得到了保障,就等于獲得了“相應(yīng)的補(bǔ)償”,而沒(méi)有考慮農(nóng)民由于失去土地可能受到的間接損失,比如對(duì)殘留地、對(duì)相鄰?fù)恋負(fù)p害的賠償?shù)绕渌麚p失完全沒(méi)有規(guī)定,這是我國(guó)補(bǔ)償范圍不充分、不完整的表現(xiàn)。 與土地補(bǔ)償范圍過(guò)窄同時(shí)存在的問(wèn)題是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低,依《土地管理法》第47條第2款的規(guī)定,征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍,安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍,最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍;該條第6款規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。農(nóng)民普遍認(rèn)為,按照法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)最高不超過(guò)被征地前3年平均年產(chǎn)值的30倍的標(biāo)準(zhǔn),自己所拿到的征地費(fèi)難以維持本人及其后代今后的生活所需。同時(shí)這種“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補(bǔ)償計(jì)算方式僅僅考慮到被征土地的原用途和原產(chǎn)值,而不考慮土地本身的價(jià)值和被征土地所處的區(qū)位等因素也是很不科學(xué)和很不合理的。 (三)補(bǔ)償、安置費(fèi)用的分配辦法欠精細(xì) 分配方面存在的主要問(wèn)題是征地的受償主體和分配細(xì)則不明確《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”就補(bǔ)償費(fèi)用而言,地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)比較簡(jiǎn)單和單一,而且受償主體明確,兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的分配,在實(shí)踐中爭(zhēng)議不大。經(jīng)常引發(fā)爭(zhēng)議的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)這兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用,按照《土地管理法》第47條的規(guī)定,這兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用有不同的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),在確定補(bǔ)償時(shí)是分別計(jì)算的,但許多地方政府在征地過(guò)程中往往對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不加細(xì)化,大多進(jìn)行捆綁式補(bǔ)償,將兩項(xiàng)補(bǔ)償合計(jì)后一并支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。土地補(bǔ)償費(fèi)在整個(gè)補(bǔ)償款中占有很大的比重,這就意味著補(bǔ)償款的大部分還不能直接分到農(nóng)民手中;由于集體土地所有權(quán)不明確,所有權(quán)權(quán)屬糾紛大量存在,實(shí)踐中出現(xiàn)很多村民小組與村民委員會(huì)以及村民委員會(huì)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府就土地權(quán)屬產(chǎn)生的糾紛;此外,許多農(nóng)村基層組織建設(shè)薄弱,土地補(bǔ)償費(fèi)往往由村干部掌握,村干部剝削、挪用、瓜分土地補(bǔ)償費(fèi)的事件屢有發(fā)生,產(chǎn)生貪污腐化現(xiàn)象,嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益。[5] (四)土地征收程序缺乏規(guī)范性 依照法律規(guī)定的程序,是土地征收權(quán)合法行使的程序保障,絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都在其土地征收立法中規(guī)定了較為嚴(yán)格的征收程序。如法國(guó)的土地征收程序分為行政程序和司法程序,而日本的土地征收程序分為:舉辦事業(yè)的認(rèn)定、征收范圍及補(bǔ)償金的裁決、補(bǔ)償金的給付與征收程序的完成。相比較而言,我國(guó)的《土地管理法》僅對(duì)土地征收程序作了原則性的規(guī)定,缺乏規(guī)范性,實(shí)踐中操作性不強(qiáng),具體表現(xiàn)為:第一,程序的相關(guān)立法尚顯簡(jiǎn)單、粗糙,在許多制度的設(shè)計(jì)上存在一些漏洞。如土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中,征地公告與補(bǔ)償安置公告的設(shè)計(jì)不科學(xué),“我國(guó)現(xiàn)行土地征收程序基本上是內(nèi)部程序。征地公告與補(bǔ)償安置公告是在征地申請(qǐng)被批準(zhǔn)之后及補(bǔ)償安置方案制定之后的公告,屬于事后程序。”[6]第二,土地征收?qǐng)?zhí)行程序中政府處于主導(dǎo)地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準(zhǔn)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是政府說(shuō)了算,被征地人在征地過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。第三,土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足。如農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償程序參與不夠充分,缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽(tīng)證的保障渠道,農(nóng)民權(quán)益得不到充分的保障。 (五)土地糾紛的解決機(jī)制不健全 種種事實(shí)和數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)村征地補(bǔ)償問(wèn)題已經(jīng)成為土地糾紛的重要類型之一,而沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)是目前農(nóng)村土地爭(zhēng)議最集中的地區(qū),其中以浙江、山東和廣東最為突出。《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定:“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”該條規(guī)定實(shí)際上把土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議問(wèn)題排除在訴訟范圍之外,沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利,這樣的做法顯然是不利于被征地農(nóng)民利益保護(hù)的,在土地征收過(guò)程中,政府一直參與其中,征地要由政府批準(zhǔn),在集體土地被征收歸國(guó)家所有以后,也是由政府作為土地所有者代表國(guó)家出讓土地使用權(quán)并且收取管理費(fèi)和土地出讓金,由政府這樣一個(gè)與補(bǔ)償爭(zhēng)議雙方都有重要利害關(guān)系的主體先來(lái)協(xié)調(diào)爭(zhēng)議,并充當(dāng)最終的裁斷者顯然是不合適的,無(wú)法切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,土地征收糾紛得不到公平解決。[7]在這種大環(huán)境下,很多農(nóng)民在土地征收糾紛產(chǎn)生后,大多采取信訪、上訪、集體包圍政府,甚至直接的暴力等私力救濟(jì)的方式尋求解決,而很少采取訴訟、行政裁決等公力救濟(jì)的方式。[8]在當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下,如何改進(jìn)和完善我國(guó)現(xiàn)行土地糾紛解決機(jī)制,更好地保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益,已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。 三、土地征收制度的完善與農(nóng)民權(quán)益保障的具體路徑 (一)對(duì)“公共利益”做出明確界定 何為“公共利益”,各個(gè)國(guó)家和地區(qū)有不同的規(guī)定,并不統(tǒng)一。我國(guó)現(xiàn)行立法體制是采用概括性的規(guī)定,我們認(rèn)為在以后的土地立法和地方的相關(guān)土地征收立法當(dāng)中,選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學(xué)者已經(jīng)從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍。“借鑒列舉的表達(dá)方式,現(xiàn)階段可考慮認(rèn)定以下用地具有公共利益性質(zhì):國(guó)防軍事,能源交通,國(guó)家機(jī)關(guān)及公益事業(yè)單位,公共設(shè)施,公益及福利事業(yè),國(guó)家重點(diǎn)工程,水利及環(huán)境保護(hù),文物遺跡保護(hù),其他由法律授權(quán)部門裁定217　　社　會(huì)益用地。”[9]在地方實(shí)踐中,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,土地供求緊張的省份也在積極探索具體列舉的模式,比如廣東省國(guó)土資源廳制定的《關(guān)于深化征地制度改革的意見(jiàn)》(粵府辦[2007]29號(hào))指出,地方政府和職能部門參與征地的范圍是:1.國(guó)防軍事用地; 2.黨政機(jī)關(guān)辦公用地; 3.非營(yíng)利性的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)用地,包括非營(yíng)利性的城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通、水利、科研、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化、社會(huì)福利、計(jì)劃生育、公共廣播電視及無(wú)線電監(jiān)測(cè)設(shè)施等用地; 4.特殊用地,包括監(jiān)獄、勞教(改)所、戒毒所、看守所、治安拘留所、消防站、國(guó)家物資(糧食)儲(chǔ)備庫(kù)、宗教活動(dòng)場(chǎng)所等用地; 5.政府財(cái)政全額投資的項(xiàng)目用地; 6.國(guó)家和省的重點(diǎn)項(xiàng)目用地。除上述的各類項(xiàng)目用地外,非公益性以及營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目用地,政府不再直接介入征地過(guò)程的具體工作。將這些建設(shè)項(xiàng)目直接以立法的形式列入公共目的的用地范圍,既便于操作,也不易出現(xiàn)擴(kuò)大化的解釋。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》已明確規(guī)定“改革征地制度,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制”,這就意味著今后政府征地范圍將進(jìn)一步縮小,僅限于滿足公共利益的需要。根據(jù)之前的公開(kāi)資料,截至2007年底,全國(guó)征用的土地僅有20%是為綠化等用途的, 80%的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。[10]雖然《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中僅對(duì)縮小征地范圍進(jìn)行了方向性的表述,其具體落實(shí)還有待于《土地管理法》等相關(guān)法律的修改完善,但毋庸置疑的是,明確征地過(guò)程中“公共利益”的涵義是未來(lái)立法的趨向。 (二)擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍并提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 相對(duì)于我國(guó)的不完全補(bǔ)償原則,國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償范圍的確定,除了要考慮征地行為給農(nóng)民帶來(lái)的直接損失外,還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失,盡可能地給予農(nóng)民公平、完全的補(bǔ)償。為了保障失地農(nóng)民能在城市里得到進(jìn)一步的發(fā)展,我國(guó)應(yīng)遵循各國(guó)通行的做法,借鑒境外有關(guān)法律的規(guī)定,逐步擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。立法者不能過(guò)分單方面強(qiáng)調(diào)國(guó)家土地征收的強(qiáng)制性,而忽視被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。補(bǔ)償金應(yīng)相當(dāng)于被征用地前一段時(shí)期經(jīng)營(yíng)的平均收益[11],征地補(bǔ)償所考慮的主要因素應(yīng)當(dāng)包括生活費(fèi)用、重新就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資本、住房、社會(huì)保障以及一定的土地價(jià)值收益。[12]具體可以包括以下幾個(gè)方面: 1.土地補(bǔ)償; 2.地上附著物的損失補(bǔ)償; 3.營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償; 4.殘地?fù)p失補(bǔ)償; 5.社會(huì)保障補(bǔ)償以及其他相關(guān)損失補(bǔ)償。 我國(guó)目前在征地立法中所確定的補(bǔ)償計(jì)算方式是所謂的“產(chǎn)值倍數(shù)法”,沒(méi)有確定以市場(chǎng)定價(jià)為主的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),國(guó)家將土地征收以后,相當(dāng)一部分是有償出讓用于商業(yè)活動(dòng),國(guó)家獲得了高額的土地使用權(quán)出讓金,而集體則只能得到較少的土地征收補(bǔ)償費(fèi)。[13]比如廣州市白云區(qū)在京珠線征地時(shí),補(bǔ)償費(fèi)為7萬(wàn)元/畝,相對(duì)來(lái)說(shuō)已經(jīng)很高了,一般的耕地征地補(bǔ)償費(fèi)為5—6萬(wàn)元/畝,但土地的實(shí)際價(jià)值已經(jīng)超過(guò)了30萬(wàn)元/畝。這對(duì)于失地農(nóng)民顯然是不公平的。我們應(yīng)當(dāng)建立與市場(chǎng)相聯(lián)系的土地補(bǔ)償機(jī)制,確保農(nóng)民分享土地增值收益?？梢愿鶕?jù)市場(chǎng)價(jià)格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于土地上的預(yù)期收益,應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民、政府以及土地開(kāi)發(fā)商三者共同參與分配。為此,可以綜合考慮被征土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件,并通過(guò)土地評(píng)估事務(wù)所等市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)集體土地被征收以后的資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行綜合評(píng)估,[14]得出土地補(bǔ)償?shù)膮⒖純r(jià)格。 (三)健全土地征收程序 法律之所以要規(guī)定征收程序,其目的之一就是要對(duì)政府的土地征收權(quán)進(jìn)行制約,以防止征收權(quán)的濫用,隨意侵害農(nóng)民的土地權(quán)益,因此該程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)法律的公平正義精神,體現(xiàn)公共利益與私人利益均衡保護(hù)的理念,應(yīng)當(dāng)突出土地征收的公示性與可操作性,盡量避免暗箱操作。首先,增加“公共利益”的認(rèn)定程序,包括申請(qǐng)程序、調(diào)查程序、確認(rèn)程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申請(qǐng),政府權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)公示告知征收的用途、征收目的、是否符合社會(huì)公共利益、理由何在等事宜。在認(rèn)定過(guò)程中,可以參考日本的做法,審批機(jī)構(gòu)在聽(tīng)取相關(guān)土地管理者和有關(guān)專家的意見(jiàn)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的基礎(chǔ)上,向被征地農(nóng)民公布與征收相關(guān)的材料,提供給他們自由閱覽,給予相關(guān)權(quán)利人充分的參與權(quán)。其次,由征收各方代表組成的委員會(huì)共同協(xié)商、審定征收人提出的補(bǔ)償方案。安置補(bǔ)償方案不應(yīng)當(dāng)是由政府機(jī)關(guān)和補(bǔ)償義務(wù)單位商定后再向農(nóng)民征求意見(jiàn),而是應(yīng)由農(nóng)民與補(bǔ)償義務(wù)主體協(xié)商,再由政府機(jī)關(guān)審核;這有利于減少土地征收中的不公平性,平衡各方利益,實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化。最后,健全土地征收過(guò)程中的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。目前土地征收過(guò)程中的最大弊端就在于程序的不公開(kāi)與不透明,社會(huì)大眾很難得知征地過(guò)程中各環(huán)節(jié)的具體信息。社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的建立不僅要求征地過(guò)程中各個(gè)階段行政事務(wù)信息的公開(kāi),更重要的是通過(guò)公眾的參與可以有效加強(qiáng)對(duì)征地過(guò)程的監(jiān)督,一定程度上遏制違法征地行為的發(fā)生。 (四)細(xì)化征地補(bǔ)償款的分配方法 首先,地方人民政府在辦理土地征收手續(xù)、撥付補(bǔ)償款時(shí),必須按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)分別計(jì)算各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用,并在有關(guān)征地文件中加以明確。地方政府可以將各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用捆綁后一并撥付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,但在土地征收協(xié)議書(shū)和其他征地文件中則應(yīng)列明征地補(bǔ)償款項(xiàng)的各項(xiàng)費(fèi)用構(gòu)成;[15]其次,針對(duì)集體所有權(quán)權(quán)屬不明這一歷史和政策遺留問(wèn)題,雖然很多學(xué)者提出了各種各樣的解決意見(jiàn)和建議,但出于對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)的尊重,加快完善集體土地所有權(quán)登記、確權(quán)、發(fā)證的相關(guān)制度,在現(xiàn)在的國(guó)情下未嘗不是明智的選擇。最后,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的使用和分配原則,杜絕在使用和分配征地補(bǔ)償款時(shí)的隨意性,在征地補(bǔ)償款分配的制度設(shè)計(jì)上要體現(xiàn)民主。 (五)完善征地糾紛解決機(jī)制 “無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”,對(duì)權(quán)利的保障要靠通暢而足夠的救濟(jì)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。建立有效的監(jiān)督和公平的裁決機(jī)制是保障征收218甘肅社會(huì)科學(xué)　2009年第5期　　　正的必要條件。首先,應(yīng)擴(kuò)大爭(zhēng)議案件的受理范圍。為更加全面地保護(hù)當(dāng)事人的土地權(quán)益,化解矛盾,將公共利益的確認(rèn)糾紛、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定糾紛,乃至征地補(bǔ)償款項(xiàng)的分配糾紛,均納入司法審查范圍,進(jìn)而加強(qiáng)司法對(duì)行政(征地)權(quán)的監(jiān)督制衡,更好地落實(shí)憲政層面上的權(quán)力控制和權(quán)利保障原則。其次,要加大司法救濟(jì)力度。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定,征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由政府裁決,通過(guò)行政渠道解決糾紛,有助于提高爭(zhēng)議解決的效率,但不能僅將行政裁決作為唯一的解決糾紛渠道,應(yīng)拓寬解決糾紛的路徑,建立多元化的糾紛解決機(jī)制。從保護(hù)集體和農(nóng)民個(gè)人的利益出發(fā),如果被征收人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿,應(yīng)該賦予其有向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求行政復(fù)議或向法院提起訴訟的權(quán)利?？紤]到我國(guó)的實(shí)際情況,在行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系模式上,可以實(shí)行行政救濟(jì)是司法救濟(jì)的必經(jīng)前置程序,只有先經(jīng)行政裁決后,對(duì)裁決不滿的,才能向法院提請(qǐng)行政訴訟,否則不能直接起訴。通過(guò)賦予被征地農(nóng)民以提起民事訴訟的權(quán)利,使被征地農(nóng)民獲得充分的救濟(jì)。這樣,能有效地減少對(duì)政府在征地過(guò)程中的雙重角色所產(chǎn)生的不公正猜測(cè)和在一定程度上杜絕地方保護(hù)主義現(xiàn)象,如此也才能符合現(xiàn)代法治社會(huì)“司法最終裁決”的原則。 (六)對(duì)非公益性建設(shè)項(xiàng)目的土地利用采用市場(chǎng)化運(yùn)作 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》首次明確允許農(nóng)民參與開(kāi)發(fā)集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目。該《決定》提到:“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目,允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。”這項(xiàng)符合農(nóng)民需求的、多元化的政策無(wú)疑對(duì)保障農(nóng)民合法權(quán)益具有重大意義。土地的價(jià)格與土地的用途密切相關(guān),公益性建設(shè)項(xiàng)目雖然并非只投入不產(chǎn)出,但是公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入目的以及產(chǎn)出形式不同于非公益性建設(shè)項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出,它并不是以追求直接的經(jīng)濟(jì)效益或利益最大化為目的,而是注重社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。[16]而非公益性建設(shè)項(xiàng)目往往采用商業(yè)化的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)方式,謀求個(gè)人或代表少數(shù)人利益的組織的商業(yè)利潤(rùn)。應(yīng)在立法中明確規(guī)定,通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在今后因房地產(chǎn)建設(shè)需要占用集體土地時(shí),可以由農(nóng)民集體組織與開(kāi)發(fā)商就集體用地的使用、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行協(xié)商、談判,賦予集體組織獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位,將此類用地補(bǔ)償問(wèn)題納入到民事活動(dòng)的范疇中,而不是用國(guó)家行政手段去強(qiáng)制征收集體土地。建議修改《合同法》,在其分則中增加“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同”專章。[17]對(duì)非公益性的建設(shè)項(xiàng)目用地采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式,必將促進(jìn)土地資源的優(yōu)化使用,實(shí)現(xiàn)土地要素在市場(chǎng)活動(dòng)中的合理配置,打破土地市場(chǎng)的壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),真正將商業(yè)性用地的巨大利潤(rùn)“還之與民”。以制約行政權(quán)來(lái)保護(hù)公民權(quán)和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),以擴(kuò)展公民權(quán)來(lái)監(jiān)督行政權(quán)。[18] 四、結(jié)語(yǔ) “有恒產(chǎn)者有恒心”,歷朝歷代中土地都是農(nóng)民的安身立命之本。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口在可預(yù)見(jiàn)的長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將占多數(shù)的農(nóng)民大國(guó),土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存權(quán),事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定之大局。在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì),加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的治國(guó)理念下,我們應(yīng)以農(nóng)民權(quán)益保障為中心,通過(guò)觀念更新、政策調(diào)整、制度革新和方法創(chuàng)新,結(jié)合國(guó)情,結(jié)合各地實(shí)際情況,改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足,建構(gòu)具有中國(guó)特色的土地征收補(bǔ)償制度。 參考文獻(xiàn): [1]王衛(wèi)國(guó). 21世紀(jì)中國(guó)民法之展望———海峽兩岸民法研討會(huì)論文集[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社, 2008: 365. 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