關(guān)于防洪新理念的幾點(diǎn)思考

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簡介： 21世紀(jì)河北省防洪減災(zāi)工作面臨著艱巨的任務(wù)，必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，樹立新的防洪理念。包括：辯證地看待洪水，治水策略；從“根治”轉(zhuǎn)入“風(fēng)險(xiǎn)管理”；單純防洪工程建設(shè)向全社會(huì)防洪安全保障體系轉(zhuǎn)移等方面。在此基礎(chǔ)上，對近期防洪安全保障體系建設(shè)方略的有關(guān)問題提出了建議。
關(guān)鍵字：防洪減災(zāi) 風(fēng)險(xiǎn)管理 社會(huì)安全保障

為了貫徹新《水法》和《防洪法》，全面體現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的治水思路，建立具有中國特色的、符合河北實(shí)際的防洪減災(zāi)體系是一個(gè)亟需研究的問題。時(shí)代要求水利規(guī)劃工作對防洪新理念和相應(yīng)的防洪建設(shè)方略作更多的思考。

1 河北省防洪面臨的形勢

縱觀歷史，旱澇交替、大旱大澇和干旱持續(xù)時(shí)間越長大水發(fā)生的機(jī)率越大，這是河北省災(zāi)害性氣候的基本特征?！?3·8”洪水總量是20世紀(jì)河北省發(fā)生過的最大洪水，但突發(fā)性的局地暴雨使各河系都存在發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水的可能性。例如“96·8”洪水總量僅及“63·8”的1/4，但部分河道洪峰已超過了“63·8”洪水。50多年來河北省山區(qū)人類活動(dòng)影響造成洪水變差明顯加大，平時(shí)無水，“突發(fā)性洪水”使人猝不及防的特點(diǎn)更為突出。

21世紀(jì)河北省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對防洪安全保障的要求將大為提高?，F(xiàn)有單一的防洪工程體系與新的防洪減災(zāi)需求不相適應(yīng)的矛盾已日漸顯現(xiàn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程，工礦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得同樣規(guī)模洪水所造成的損失明顯增加；現(xiàn)代社會(huì)對金融、交通、信息、通訊、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)以及供電、供水、供氣系統(tǒng)的依賴性大為增強(qiáng)，洪災(zāi)波及范圍擴(kuò)大，影響更為嚴(yán)重。為貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，防洪工程結(jié)合生態(tài)環(huán)境恢復(fù)是一種正確的選擇。

河北省必須長期堅(jiān)持顧全大局，確保京、津的防洪戰(zhàn)略。但確保京津和國家交通通信干線等重要目標(biāo)引發(fā)的損失及其直接、間接不利影響會(huì)更加嚴(yán)重。另外，就目前河北省發(fā)展水平衡量，現(xiàn)有規(guī)劃單純依靠工程措施全面提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，投入巨大，在經(jīng)濟(jì)上似不可行。因此，21世紀(jì)要求河北省防洪減災(zāi)工作進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。

2 新的防洪減災(zāi)理念

2．1 辯證治水思想的體現(xiàn)

河北省防洪工程體系的形成，為實(shí)現(xiàn)“提供安全保證”目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)，也為區(qū)域水資源合理配置和生態(tài)環(huán)境改善創(chuàng)造了條件。未來防洪安全保障體系的建設(shè)需以流域、河系為單元，在現(xiàn)有防洪工程系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，借鑒洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理論，按照系統(tǒng)集成觀點(diǎn)，兼顧水資源利用和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，選擇多目標(biāo)工程措施與非工程措施優(yōu)化組合的綜合治水策略。

要辯證地看待洪水。首先，洪水的發(fā)生有害也有利，在河北省，暴雨洪水是水資源補(bǔ)給的重要形式，也是改善生態(tài)環(huán)境的重要條件。河北省較高標(biāo)準(zhǔn)的骨干防洪工程為有效控制、安全利用洪水提供了條件，輔之以科學(xué)調(diào)度運(yùn)用和洪水利用工程建設(shè)，已能夠兼顧洪水的興利目標(biāo)；其次，現(xiàn)有防洪工程可控制中、小洪水，但不等于消除了洪水風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)證明，如遇大洪水一旦垮壩、潰堤，洪水的破壞力更大。有時(shí)流域上游防洪能力的提高或?qū)嵤┠承┥鷳B(tài)防洪工程，有可能導(dǎo)致其下游防洪標(biāo)準(zhǔn)降低和洪水風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。全面評價(jià)河北省現(xiàn)有工程體系的洪水風(fēng)險(xiǎn)，建立全流域協(xié)調(diào)合理的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理體制，是當(dāng)前防洪安全體系建設(shè)的重要內(nèi)容。再有河北省環(huán)境變化和人類活動(dòng)對洪水的影響也具有兩重性。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展使災(zāi)害損失可能增加，但全社會(huì)防災(zāi)投入與承受能力也可能增強(qiáng)；地下水超采造成了地面沉降，降低了排洪入海能力，但地下水位降低使洪瀝水演進(jìn)過程中削峰明顯，且可大量回補(bǔ)地下水（“63·8”洪水的徑流系數(shù)是0.48，“96·8”洪水的徑流系數(shù)是0.24)，1996年8月上旬進(jìn)入寧晉泊、大陸澤的18億m3洪水，只泄出3億m3，其余除少量蒸發(fā)外絕大部分補(bǔ)充了地下水和土壤水）；山區(qū)防洪和水土保持使中、小洪水峰量明顯減少，但出現(xiàn)大洪水時(shí)，效果不明顯，甚至加重災(zāi)害。因此，治水對策的抉擇，要審時(shí)度勢，把握適度。

河北省以往防洪方略“上蓄、中疏、下排、適當(dāng)?shù)販睉?yīng)當(dāng)針對新形勢、新理念作相應(yīng)改變。我們認(rèn)為可以修正為：“上蓄、調(diào)，中疏、滯，下排、分”，即：在流域上游依托現(xiàn)有蓄水工程，通過現(xiàn)代化的洪水預(yù)報(bào)手段實(shí)現(xiàn)調(diào)度方式的轉(zhuǎn)變，提升對洪水的控制和利用能力；在流域中游筑堤疏導(dǎo)，適當(dāng)結(jié)合合理的滯洪措施及建設(shè)生態(tài)防洪工程，減輕對下游洪水的壓力，并盡量恢復(fù)生態(tài)環(huán)境和引滲回補(bǔ)地下水；在流域下游要適時(shí)、適量地排泄，并結(jié)合必要的分洪措施，即可減輕防洪壓力，又可作到河系間資源互補(bǔ)，擴(kuò)大資源利用與改善環(huán)境的范圍。對防洪、抗旱、除澇、治污與攔蓄地表水、補(bǔ)充地下水、增加土壤水、涵養(yǎng)生態(tài)水統(tǒng)籌安排，做到標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)洪水保安全，遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，在確保大局的前提下有計(jì)劃地讓出一部分土地，為洪水提供足夠的蓄滯空間，通過滯蓄分泄，減輕洪災(zāi)損失，實(shí)現(xiàn)洪水資源化；用豐水年增補(bǔ)的地表水、地下水和土壤水，來調(diào)劑枯水年來水的不足，建成“除害興利結(jié)合、防汛抗旱并舉、防洪蓄水統(tǒng)籌、防災(zāi)救助并重、防污治污齊抓”的工作體系。總之，要在防洪減災(zāi)的同時(shí)，綜合考慮洪水的資源功能和生態(tài)、環(huán)境功能，既要適當(dāng)控制洪水、改造自然，又要主動(dòng)適應(yīng)洪水、實(shí)現(xiàn)人與洪水的和諧共處。

2．2 洪水治理策略宜從“根治”轉(zhuǎn)入“風(fēng)險(xiǎn)管理”

“根治海河”偉大號(hào)召的提出有其特定的歷史背景和積極的社會(huì)意義，為河北省大規(guī)模水利建設(shè)奠定了防洪體系的基礎(chǔ)，并將長期發(fā)揮作用。但是對“根治”不能絕對化，片面地理解為“一舉消除洪水威脅”。國內(nèi)外抗洪的實(shí)踐證實(shí)，單純依靠工程措施“根治”洪水，“確?！辈怀霈F(xiàn)洪災(zāi)，既不現(xiàn)實(shí)，也不經(jīng)濟(jì)。洪水風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在，但洪災(zāi)損失卻可以減輕。要合理制定各類應(yīng)急方案，全社會(huì)共同承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，盡量減輕全局損失，實(shí)現(xiàn)人與自然的和協(xié)。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與工程手段，合理調(diào)整人與自然之間及人與人之間客觀存在的洪水風(fēng)險(xiǎn)利害關(guān)系，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體的、長遠(yuǎn)的最大利益。實(shí)行洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，需要法律手段的強(qiáng)制實(shí)施，行政手段的推動(dòng)落實(shí)，經(jīng)濟(jì)手段的補(bǔ)償誘導(dǎo)，技術(shù)手段的決策支持，需要工程措施與非工程措施很好地結(jié)合。

2．3 應(yīng)實(shí)現(xiàn)從單純防洪工程建設(shè)向全社會(huì)防洪安全保障體系建設(shè)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移

河北省防洪減災(zāi)需求的重大變化，需要盡快建設(shè)全社會(huì)安全保障體系?，F(xiàn)代社會(huì)的防洪減災(zāi)，不僅要保證人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，而且要求基本保持或盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序。必須相應(yīng)建立更加完善的應(yīng)急管理體系、災(zāi)后救助體制，需要從低水平的災(zāi)民溫飽救濟(jì)型向社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體制發(fā)展。河北省“96·8”洪水證實(shí)，現(xiàn)有工程體系已基本能有效避免大洪水對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的波動(dòng)性沖擊，而且補(bǔ)給了約80億m3的地下水，發(fā)揮了一定的沖淤、洗堿、淋鹽等改善生態(tài)環(huán)境的綜合效益。從實(shí)際出發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)考慮如何在受淹難于避免的情況下，通過實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理來提高防洪安全保障水平，在治水方略中適當(dāng)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，尋求與自然長期共處的發(fā)展模式。另外，今后城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市的重要性更為突出，城市市區(qū)及服務(wù)于中心城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)依賴性的加大，其水災(zāi)脆弱性加大，抗御城市洪水成為新的難題。滯洪區(qū)及水庫庫區(qū)居民在一旦出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)，往往需要他們作出更大的犧牲來顧全大局，為盡快提高他們的安全保障水平，也應(yīng)主要依靠建立基于風(fēng)險(xiǎn)管理的、逐步完善的社會(huì)安全保障體系。

為滿足河北省日益提高的防洪安全保障需求，必須在現(xiàn)有防洪工程的基礎(chǔ)上，全方位建立更高層次的防洪安全保障體系，其措施應(yīng)包括降低風(fēng)險(xiǎn)，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，回避風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)的承受能力、預(yù)見能力、應(yīng)急能力及抗御能力，以及避免人為加重風(fēng)險(xiǎn)。河北省全社會(huì)防洪安全保障體系的建設(shè)需要長期不懈的努力和合理的投入，要突破觀念、體制、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的諸多障礙。河北省治水戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志是以洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論為基礎(chǔ)，從以建設(shè)防洪工程體系為主的策略轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜篮楣こ腆w系基礎(chǔ)上建成全面的防洪減災(zāi)社會(huì)體系的策略。要綜合運(yùn)用工程、法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，加大力度調(diào)整局部與整體、人與自然的關(guān)系，有效控制水災(zāi)損失急速增加的趨勢，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

3 近期防洪安全保障體系建設(shè)方略

3．1 確立防洪工程建設(shè)的主導(dǎo)地位

河北省近期防洪安全保障體系中防洪工程體系進(jìn)一步完善應(yīng)是占主導(dǎo)地位的措施，而且是重要而艱巨的任務(wù)。目前防洪規(guī)劃提出的防洪目標(biāo)和工程對策應(yīng)作為防洪工程建設(shè)的重要參考依據(jù)。當(dāng)前宜將現(xiàn)有工程加固除險(xiǎn)和蓄洪區(qū)安全建設(shè)作為重點(diǎn)。關(guān)于提高“防洪標(biāo)準(zhǔn)”，宜把握“標(biāo)準(zhǔn)取決于方案，方案取決于經(jīng)濟(jì)合理性”的原則，國家規(guī)定的《防洪標(biāo)準(zhǔn)》只能作為參考或遠(yuǎn)期目標(biāo)。要按照建設(shè)社會(huì)防洪安全保障體系的要求，結(jié)合興利研究防洪工程方案，而且要較長時(shí)期貫徹“擇險(xiǎn)修要、因害設(shè)防”的方針，充分論證工程方案的經(jīng)濟(jì)合理性和可能的投入水平，同時(shí)要更加關(guān)注防洪工程與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的結(jié)合。今后防洪工程體系建設(shè)應(yīng)由大規(guī)模工程建設(shè)向加強(qiáng)管理與逐步完善工程轉(zhuǎn)移。對工程體系現(xiàn)有實(shí)際防洪能力及其作用，要從“建設(shè)社會(huì)防洪安全保障體系”的視角，重新進(jìn)行系統(tǒng)分析與評價(jià)，提出今后充分發(fā)揮其綜合效益的發(fā)展方向。要按照“上蓄、調(diào)，中疏、滯，下排、分”的新治水方略，對現(xiàn)有防洪工程體系的構(gòu)成與調(diào)度運(yùn)用作出相應(yīng)調(diào)整，更新原有規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理和調(diào)度運(yùn)行的理念，進(jìn)行更加有效的防洪工程體系建設(shè)。

基于上述理由，河北省各河、庫全面提高防洪標(biāo)準(zhǔn)不現(xiàn)實(shí)，近期主要應(yīng)抓好以下工作：1)按防洪新理念全面復(fù)核現(xiàn)有工程的防洪標(biāo)準(zhǔn)（包括質(zhì)量影響的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)）和整體防洪能力，剖析各部位和全局的防洪風(fēng)險(xiǎn)，針對薄弱環(huán)節(jié)重點(diǎn)提高；2)爭取穩(wěn)定的工程維修管理經(jīng)費(fèi)，維持、恢復(fù)已有工程的防洪能力；繼續(xù)開展水庫大壩安全鑒定和病險(xiǎn)水庫加固除險(xiǎn)工作，力爭“十五”期間基本消除病險(xiǎn)庫的隱患；3)進(jìn)一步抓緊進(jìn)行滯洪區(qū)安全建設(shè)，并規(guī)劃建設(shè)“行洪區(qū)”必要的疏導(dǎo)、臨時(shí)避險(xiǎn)工程，探索防洪保險(xiǎn)和建立全社會(huì)救災(zāi)和災(zāi)后重建機(jī)制，使滯洪區(qū)安全建設(shè)初見成效；4)合理規(guī)劃結(jié)合河道生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的“生態(tài)防洪工程”，如滹沱河石家莊市區(qū)段和灤河遷安市段的防洪工程；5)充分利用田間工程和水利工程集蓄雨水，增加河渠串聯(lián)工程（如在北郭村附近建閘挖河把潴龍河與滹沱河相互溝通）和河渠建閘（或橡膠壩）工程，把全省各河段之間與灌溉、排水骨干河道串聯(lián)在一起，實(shí)現(xiàn)洪瀝水統(tǒng)一調(diào)度，把汛期多水河道來水調(diào)往少水河道和干旱地區(qū)，實(shí)現(xiàn)防洪、排水的優(yōu)化調(diào)度和除害、興利的有機(jī)結(jié)合；6)重點(diǎn)建設(shè)保證京、津及其相關(guān)重要基礎(chǔ)設(shè)施的防洪安全的工程和非工程措施體系；7)盡快建立現(xiàn)代化的洪水預(yù)報(bào)、調(diào)度系統(tǒng)，洪水風(fēng)險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，減災(zāi)信息技術(shù)體系，以及完備防洪搶險(xiǎn)專業(yè)隊(duì)伍，加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究。

河北省中、遠(yuǎn)期防洪工程建設(shè)要在近期防洪體系和工程建設(shè)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善現(xiàn)有防洪工程，有計(jì)劃、有步驟地提高防洪標(biāo)準(zhǔn)；提高滯洪區(qū)安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅要確保當(dāng)?shù)厝嗣裆踩?，而且使滯洪區(qū)與全省農(nóng)村實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展；實(shí)現(xiàn)防洪、蓄水和改善生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化調(diào)度，力爭確保京、津防洪安全；完善防洪社會(huì)保障體系和現(xiàn)代化洪水預(yù)報(bào)、調(diào)度、管理手段。

3．2 加強(qiáng)防洪管理，建立穩(wěn)定的資金投入機(jī)制

河北省水行政主管部門必須責(zé)無旁貸地作好防洪工程管理和洪水風(fēng)險(xiǎn)管理。防洪工程管理要在現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)和人員的基礎(chǔ)上，繼續(xù)負(fù)責(zé)各河系的工程管理與技術(shù)管理，提高業(yè)務(wù)水平，監(jiān)測工程質(zhì)量，安排好歲修和工程養(yǎng)護(hù)，保證防洪工程在既定標(biāo)準(zhǔn)條件下正常運(yùn)行。同時(shí)按照上級指示，作好工程調(diào)度、運(yùn)用。

建立全社會(huì)的防洪安全保障體系，必須建立與河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展按比例同步增加的、分級負(fù)擔(dān)的、穩(wěn)定的投資渠道。實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，建設(shè)全社會(huì)防洪安全保障體系，既可避免短期內(nèi)防洪體系建設(shè)投入過大，又能減輕重大洪災(zāi)年份對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的沖擊。在風(fēng)險(xiǎn)管理體制下，防洪工程建設(shè)、管理與維護(hù)的投資都要有穩(wěn)定的來源，各種非工程手段也要納入正常的投資渠道，信息管理系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)的數(shù)據(jù)成本、運(yùn)行費(fèi)及相應(yīng)投入也應(yīng)相應(yīng)增加。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理是社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理要求更為可靠穩(wěn)定的投資保障。這就需要綜合采取法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段，如在全面貫徹新《水法》和《防洪法》的基礎(chǔ)上，制定公益性事業(yè)投入資金的比例和來源，明確廣大防洪保護(hù)區(qū)責(zé)權(quán)的法律；還要依靠地方政府和群眾的配合，實(shí)施制度化的社會(huì)救濟(jì)和全社會(huì)參與的洪水保險(xiǎn)；建議由流域機(jī)構(gòu)向京、津等大城市征收防洪保險(xiǎn)基金；各地方政府要增加防洪費(fèi)用集資，省政府要出臺(tái)鼓勵(lì)地方在滯洪區(qū)管理與減災(zāi)方面的投入的政策，在貸款上、稅收上予以優(yōu)惠；建議積極引導(dǎo)各級干部更新觀念，認(rèn)識(shí)防洪保障體系建設(shè)的意義，加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)、各級水利防洪機(jī)構(gòu)、部門自身能力的建設(shè)，包括地方法規(guī)和制度的完善，工程體系調(diào)度能力的提高，信息管理系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的開發(fā)與完善，以及人才培養(yǎng)及職工隊(duì)伍培訓(xùn)等。還要盡快落實(shí)專人負(fù)責(zé)籌劃河北省的防洪安全保障體系建設(shè)。

Consideration on New Concept of Flood Control

YING Ruo?zhi，DU Wei?su

(Hebei Second Design Institute of Water Conservancy and Hydro?power,Shijiazhuang,050021,China)

Abstract：The flood control and calamity reducing in Hebei are facing new huge arduous tasks in the new century, and must be adjusted strategically. New concept of flood control should be set up, including looking on flood dialectically, and shifting the policy from “effecting radical cure of flood" to “risk management of flood”, as well as moving from sole engineering construction of flood control to the construction of a whole social security flood control system. Based on the thinking above, suggestions on the construction of short?term flood control security system are presented.

Keywords：flood control and calamity reducing；risk management；social security system

作者簡介：英若智（1941?），男，北京市人，享受政府特殊津貼專家，正高級工程師，主要從事水利規(guī)劃、水資源研究工作。