試析戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)用于我國水利建設(shè)項(xiàng)目的有效性

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　　隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，水資源日益寶貴。對(duì)其合理利用和保護(hù)已受到社會(huì)廣泛的重視。目前，水資源利用和水利工程建設(shè)呈現(xiàn)如下重要特征[1～3]：①、利用方向從單向走向綜合。除了灌溉、發(fā)電之外，還與防洪、城市供水、調(diào)水、漁業(yè)、旅游、航運(yùn)、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)等多目標(biāo)決策相聯(lián)系，一水多用；②、水利建設(shè)的數(shù)目越來越多，工程的規(guī)模從不斷擴(kuò)大到加以適當(dāng)控制；③、從單向工程建設(shè)，逐步發(fā)展成流域綜合開發(fā)，形成壩、庫、渠、管、干支配套，各區(qū)域大、中、小工程相互協(xié)調(diào)的體系；④、水利建設(shè)部門的經(jīng)營職能多樣化。由此可見，水資源開發(fā)利用的強(qiáng)度和速度越來越大，從而對(duì)環(huán)境的影響也日益增強(qiáng)。為了更好的利用水資源，化害為利，對(duì)水利工程的論證、預(yù)測(cè)和影響評(píng)價(jià)日益受到人們的重視。實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)(SEA)是全面落實(shí)我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的前提和重要保證。本文就SEA在我國水利建設(shè)項(xiàng)目的有效性進(jìn)行了淺析。

1 SEA有效性內(nèi)涵

1.1 SEA概念及發(fā)展

　　SEA的產(chǎn)生和發(fā)展是人類對(duì)環(huán)境問題認(rèn)識(shí)深化的結(jié)果，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是決策科學(xué)化、民主化及人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。其定義為[4～7]：SEA是指對(duì)政策(Policy)、計(jì)劃 (Plan)或規(guī)劃 (Program)及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評(píng)價(jià)過程，包括把評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于負(fù)有公共責(zé)任的決策中，即戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是EIA在政策計(jì)劃和規(guī)劃(簡(jiǎn)稱PPPs)中的應(yīng)用?？梢钥闯觯瑧?zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的突出特點(diǎn)是具有高層次性，這是單個(gè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)所不具備的，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)正是為了彌補(bǔ)目前單個(gè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的缺陷而提出的發(fā)展方向[5]。

　　戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的起源可以追溯到20世紀(jì)70年代初期美國《國家環(huán)境政策法》NEPA，歐共體委員會(huì)EEC在環(huán)境計(jì)劃中明確要求其成員國對(duì)某些政策規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并于 1991年提出了戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)規(guī)程[7]。目前，美國、加拿大、荷蘭等國及一些發(fā)展中國家在不同程度上實(shí)施了SEA。對(duì)于正處在轉(zhuǎn)型之中的并對(duì)環(huán)境越來越重視的已簽定《京都議定書》的國家之一的我國而言，政府將更多地通過法規(guī)、政策、計(jì)劃和規(guī)劃的制定和實(shí)施來參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》正式實(shí)施，這部法律第一次將環(huán)境影響評(píng)價(jià)從單純的建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)展到各類發(fā)展規(guī)劃，用法律的形式確保環(huán)境保護(hù)參與綜合決策，同時(shí)，更加突出公眾在環(huán)境保護(hù)中的作用，并通過環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)制度，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)落實(shí)到規(guī)劃執(zhí)行和建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)過程中。因而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的快速提高，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中執(zhí)行SEA是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

1.2 SEA有效性內(nèi)涵

　　SEA的有效性是EIA有效性延伸而來的。從字面上看，“有效性”是指SEA的預(yù)期目標(biāo)與具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度或?qū)嵤┬Ч囊恢滦?。而?shí)際上的SEA預(yù)期目標(biāo)和實(shí)施效果在國家層次和具體戰(zhàn)略層次上是不同的，或者說SEA制度與具體戰(zhàn)略SEA有效性的內(nèi)涵是有所差異的。在國家層次上，SEA有效性可以概括為SEA系統(tǒng)有效性，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的能力，是通過SEA減少或降低因戰(zhàn)略決策失效而造成的環(huán)境影響，從戰(zhàn)略源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生，以最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；而對(duì)于具體戰(zhàn)略開展SEA的有效性（稱為SEA具體有效性），則體現(xiàn)為通過SEA使戰(zhàn)略決策者或決策部門在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源開發(fā)等重大戰(zhàn)略時(shí)考慮其可能的環(huán)境影響，并采取相應(yīng)的措施將之降至合理的可接受水平[7]。就二者關(guān)系而言，SEA系統(tǒng)有效性是具體有效性實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，SEA具體有效性是系統(tǒng)有效性的具體表現(xiàn)和落實(shí)。

2 水利建設(shè)SEA有效性分析

2.1 水利建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響分析

　　水利建設(shè)項(xiàng)目主要包括開辟航道、疏浚、堤壩加固、水庫建設(shè)與水電工程及城市防洪堤建設(shè)等。在此僅分析城市防洪工程、水庫及水電工程以及灌溉工程等對(duì)環(huán)境的影響。

(1)、城市防洪工程對(duì)環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為[6,8]對(duì)城市飲用水水源地水質(zhì)的影響、城市基礎(chǔ)設(shè)施的影響（包括城市排水、城市排污以及交通等）、土地資源的影響、拆遷安置的影響、環(huán)境噪聲和環(huán)境空氣以及城市景觀的影響等。

（2）、水庫及水電工程對(duì)環(huán)境的影響主要表現(xiàn)在[9～13]水庫移民安置；水庫蓄水后由于長(zhǎng)期浸泡和風(fēng)浪沖刷從而造成庫岸崩塌、破壞農(nóng)田、道路和建筑物、并增加水庫的泥沙淤積等；水庫內(nèi)水質(zhì)發(fā)生季節(jié)性變化；均勻地減少下游進(jìn)入河口的流量而可能引起鹽水入侵；降低下游河段自凈能力；水庫蓄水后，水面大大增加，對(duì)庫區(qū)及周圍的氣候條件可能產(chǎn)生影響，如引起風(fēng)速、溫度、降水、氣溫等氣象要素的變化等；防礙回游性魚類的生長(zhǎng)、繁殖；促進(jìn)庫區(qū)內(nèi)水草和浮水植物的生長(zhǎng)；可能減少輸入下游土地的營養(yǎng)物質(zhì)；對(duì)庫區(qū)和周圍的人群健康也會(huì)帶來一定的影響等。

（3）、灌溉工程是用人工控制方法把水施于農(nóng)作物，促其生長(zhǎng)。這類工程的影響是從河流和湖泊中取走大量的水使河流流量減少，灌溉回流水對(duì)河流可能造成污染。

2.2 水利建設(shè)環(huán)評(píng)現(xiàn)狀

　　我國水利建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)始于 2 0世紀(jì) 90年代。雖然因一些早期興建的大型水利工程不同程度的發(fā)生了環(huán)境和社會(huì)問題，而使得70年代以來，借鑒了國外的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，開始對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，水利建設(shè)的環(huán)境問題在某種程度上得到了一定的重視。但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1999年底，有關(guān)水利建設(shè)項(xiàng)目在國家環(huán)境評(píng)估中心存檔的環(huán)評(píng)報(bào)告與工業(yè)項(xiàng)目相比就顯得微不足道了，而且大多數(shù)是世界銀行貸款項(xiàng)目。例如，到目前為止，以節(jié)水灌溉為中心開展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作還很少，處于空白階段。并且其環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論與方法還比較落后。對(duì)于在水利建設(shè)項(xiàng)目中開展SEA還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經(jīng)驗(yàn)、工作方法的總結(jié)階段。

2.3 SEA有效性分析

2.3.1 從制度層次上分析SEA有效性

　　在制度層次上，從以下五個(gè)方面來分析水利建設(shè)項(xiàng)目中SEA有效性：

(1)、法律基礎(chǔ)。SEA在水利建設(shè)項(xiàng)目中是否真正有效執(zhí)行，關(guān)鍵看它是否建立在一個(gè)堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)之上。2002年10月28日，經(jīng)九屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，把現(xiàn)行的單純對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)擴(kuò)大到對(duì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，我國的環(huán)評(píng)制度將由此向全局性的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)方向發(fā)展。這部法律的出臺(tái)不僅是對(duì)我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善與發(fā)展，而且將為這項(xiàng)制度的深入推廣提供堅(jiān)實(shí)的法律后盾。但是，在水利建設(shè)項(xiàng)目中除了一部《水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》(SDJ302－88)外還沒有出臺(tái)一部SEA綱要或規(guī)范，其只是一種籠統(tǒng)的“概念”性質(zhì)。因此，在水利建設(shè)項(xiàng)目中，SEA的法律基礎(chǔ)并不完善，甚至是尚沒有實(shí)施SEA的“權(quán)威性法律”依據(jù)。因而從法律角度來說，不能保證水利建設(shè)項(xiàng)目中SEA的有效實(shí)施。

（2）、SEA技術(shù)導(dǎo)則。一套完備的技術(shù)導(dǎo)則，既可以是SEA具體執(zhí)行的行動(dòng)綱領(lǐng)，同時(shí)還可以用來判斷SEA的實(shí)施效果，即具體SEA有效性[7]。因此SEA技術(shù)導(dǎo)則是否完備是保證和衡量其有效性的重要條件。我國雖然從90年代以后就開始進(jìn)行SEA研究，并已形成了一系列的理論和方法。但是，具體到水利建設(shè)項(xiàng)目中，理論與方法上還不太成熟，因而不可避免的會(huì)出現(xiàn)因無法較好的起到“理論指導(dǎo)實(shí)踐”的作用而降低SEA的有效性。

（3）、權(quán)威、高效的管理機(jī)構(gòu)。與一般的項(xiàng)目EIA不同，SEA的評(píng)價(jià)戰(zhàn)略的建議者并不是建設(shè)單位（企業(yè)），而是決策管理者或決策管理部門。因此，SEA管理機(jī)構(gòu)（我國的各級(jí)環(huán)境保護(hù)局）的權(quán)威性不僅影響到SEA的執(zhí)行，而且直接關(guān)系到SEA結(jié)論能否真正體現(xiàn)或落實(shí)到最終的決策之中 [7]。對(duì)于SEA在我國水利建設(shè)項(xiàng)目中其權(quán)威性將要面臨極大挑戰(zhàn)，主要原因有：①、目前對(duì)于水利建設(shè)項(xiàng)目一般傾向于其有利方面，而極少考慮它的環(huán)境問題。或者考慮了，但沒有對(duì)整個(gè)水利項(xiàng)目的開展具有很大的約束力。②、一個(gè)水利工程，其建設(shè)的目的就是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因而，即使某一個(gè)水利工程可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成很大的影響，環(huán)保局由于其“難言之隱”而放之任之。與此可見，據(jù)目前的環(huán)境管理狀況，要想水利建設(shè)項(xiàng)目中SEA真正落實(shí)執(zhí)行，還有一定的難度。

（4）、完備、先進(jìn)的信息技術(shù)支持系統(tǒng)。由于我國SEA起步較晚，還沒有形成一整套完備的信息隨技術(shù)支持系統(tǒng)。這樣會(huì)影響到水利建設(shè)項(xiàng)目中SEA的有效性。

（5）、高素質(zhì)的評(píng)價(jià)者。評(píng)價(jià)者是指負(fù)責(zé)實(shí)施SEA工作的組織或個(gè)人，是SEA系統(tǒng)的評(píng)價(jià)主體[11]。評(píng)價(jià)者的綜合素質(zhì)，即評(píng)價(jià)者的階級(jí)性、價(jià)值取向、知識(shí)水平、環(huán)境意識(shí)責(zé)任心以及評(píng)價(jià)者的態(tài)度等將直接關(guān)系到SEA整個(gè)體制和工作質(zhì)量，甚至SEA活動(dòng)的成敗[7,11]。同時(shí)SEA的有效性還依賴于是否有一個(gè)高素質(zhì)的SEA研究群體[7]。對(duì)于我國目前來說，已有大量的高素質(zhì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)者，但在水利建設(shè)項(xiàng)目中，由于各種原因，SEA的研究群體還有一定的缺乏，從而在不同程度上影響了SEA的有效性。

2.3.2 從具體戰(zhàn)略層次上分析SEA有效性

　　與SEA制度有效性相比，具體戰(zhàn)略SEA有效性則更具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)涵[7]?，F(xiàn)主要從以下兩個(gè)方面來進(jìn)行分析：

（1）、廣泛、充分的公眾參與。廣泛、充分的公眾參與與具體的SEA實(shí)施過程中所必不可少的。也是衡量具體SEA有效性的重要基準(zhǔn)之一[7]。我國在《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中第五條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。同時(shí)第十一條規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外。”由此可見，對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與已在法律上給予了支持。但目前在水利建設(shè)項(xiàng)目SEA中公眾參與還存在著廣泛性和深度不夠、形式單一、缺乏問卷設(shè)計(jì)的科學(xué)性、反饋意見合理公正處理不夠重視等弊病。

（2）、戰(zhàn)略決策者對(duì)SEA結(jié)論的重視程度。在水利建設(shè)項(xiàng)目SEA結(jié)論能夠?yàn)閼?zhàn)略決策者重視并最終體現(xiàn)在戰(zhàn)略方案中，是SEA有效性的最終體現(xiàn)[7,14]。目前我國對(duì)環(huán)境問題越來越重視，并將SEA納入法律之中，可以認(rèn)為，戰(zhàn)略決策者對(duì)SEA的結(jié)論肯定會(huì)有所重視。但也不容樂觀，由于各種因素，在水利建設(shè)項(xiàng)目上，人們普遍認(rèn)為不管其環(huán)境影響如何，總覺得該項(xiàng)目是有利的，當(dāng)然也包括戰(zhàn)略決策者。從而在某種程度上影響了戰(zhàn)略決策者的最后定論。

3 結(jié)論

　　通過以上分析，在目前水利建設(shè)項(xiàng)目中，SEA的實(shí)行還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經(jīng)驗(yàn)、工作方法的總結(jié)階段。SEA在水利建設(shè)項(xiàng)目中的有效實(shí)施，還需要有一定的過程。江澤民同志指出：“經(jīng)濟(jì)決策對(duì)環(huán)境影響極大。要從宏觀管理入手，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的機(jī)制。在制定重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，規(guī)劃重要資源開發(fā)和確定重要項(xiàng)目時(shí)，必須從促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境相統(tǒng)一的角度審議其利弊，并提出相應(yīng)對(duì)策”以及《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的正式實(shí)施等，SEA在未來水利建設(shè)項(xiàng)目中一定會(huì)發(fā)揮重要的作用，從而使得其有效性能得到真正執(zhí)行和落實(shí)。

摘自《杭州環(huán)境科學(xué)》

作者簡(jiǎn)介：趙翔（1974－），男，北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院2002級(jí)碩士生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)、水資源及水環(huán)境，助理工程師。現(xiàn)在余姚市水利局水政監(jiān)察大隊(duì)工作。

聯(lián)系方式：Email:xiangz128@sina.com

The Analysis Of SEA Effect About Water ConstructionProject

ZHAO Xiang1, SHAO Xue-qiang2

(1.School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875, China.

　2. Office of Zhejiang Flood Control and Drought Relief Headquarters, Hangzhou 310009, China)

Abstract: inrecentyears, inherentlimitationsaboutthe assessment oftraditional environment effectbecamemore andmoreobvious, inordertomakeacommodiousand sustainabledevelopingroad,ourgovernmentattached

more importance ofSEA(StrategyEnvironmentalAssessment).Thispaperfromtworankorders ofstyleand

concrete strategy analyzedSEAeffect ofourcountry’swaterconservancyconstructionproject atpresentand

makeaconclusion thataccordingtoourcountry’sactualsituationuptillnow, reallyexecutingandputting into

effecteffectiveSEA, therewascertaindifficult. But with the rapid development of economic and suggestion of

environmental code, we think that SEA will carry out in the water constructionprojectin the future.

Key words: SEA ; water construction ; effect

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