招投標(biāo)違規(guī)與悖理現(xiàn)象芻議

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簡介： 《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實施已歷時兩年，但招投標(biāo)活動中的違規(guī)與悖理現(xiàn)象仍非常普遍。通過揭示招投標(biāo)違規(guī)現(xiàn)象，企望引起業(yè)內(nèi)及法律界關(guān)注，完善切合實際和便于操作的法律法規(guī)，重塑法律的權(quán)威和強制性作用。
關(guān)鍵字：法律法規(guī) 招投標(biāo) 違規(guī) 討論

招標(biāo)、投標(biāo)是市場經(jīng)濟條件下最主要的交易方式，是買方(即招標(biāo)人)引誘眾多的賣方(即投標(biāo)人)比價競爭，從中優(yōu)選交易對方的經(jīng)濟行為。
　　由于招投標(biāo)有嚴(yán)格的程序和透明的操作(即一致并公開的標(biāo)準(zhǔn))，以保障競爭公平和比價(授標(biāo))公正，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家和國際貿(mào)易中，招標(biāo)、投標(biāo)早巳形成制度，其作用是通過公平競爭實現(xiàn)社會資源合理配置。

　　我國于1985 2000年陸續(xù)頒布了《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)的實施，催化了招投標(biāo)制度的成熟，推動了市場經(jīng)濟體制的形成和完善。由于我國還處于市場經(jīng)濟的初期，立法滯后，行業(yè)和地方行政法規(guī)較多、較亂，加上有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、權(quán)大于法，以及司法中存在腐敗、執(zhí)法人員素質(zhì)低下、判決后執(zhí)行艱難，再加上法律規(guī)定本身不夠具體，缺乏維權(quán)和制約違規(guī)的可操作細(xì)則等，使得經(jīng)濟活動中違規(guī)與悖理現(xiàn)象仍十分普遍。

　　1 招投標(biāo)違規(guī)與悖理的主要表現(xiàn)

　　1.1 虛假招標(biāo)

　　虛假招標(biāo)是以明招暗定(即內(nèi)定中標(biāo)人)的方式，實施形式上“合法”、內(nèi)容違法的招標(biāo)行為，包括“權(quán)錢交易”、“關(guān)系交易”、“領(lǐng)導(dǎo)(行政)指令交易”、控制評標(biāo)(評委人選、評分標(biāo)準(zhǔn)、評審過程、實施差別待遇)、以某投標(biāo)人先期進(jìn)場實施準(zhǔn)備工作為由誘導(dǎo)評分及排序優(yōu)先等情形。

　　1.2 規(guī)避招標(biāo)

　　規(guī)避招標(biāo)就是不招標(biāo)，包括按法律規(guī)定必須采取招標(biāo)方式確立合同關(guān)系的項目，招標(biāo)人將其化整為零，分別與多家承包人進(jìn)行“關(guān)系交易”、“權(quán)錢交換”；或直接與施工企業(yè)單獨談判(議標(biāo))締約，或作為某一合同的補充合同與合作對方達(dá)成“損公肥私”的默契。因此，規(guī)避招標(biāo)行為直接與腐敗行為緊密聯(lián)系，與規(guī)避招標(biāo)對應(yīng)的違規(guī)行為是劃小標(biāo)段、不當(dāng)牟利。

　　1.3 細(xì)分標(biāo)段

　　細(xì)分標(biāo)段是指招標(biāo)人將相同施工技術(shù)、施工方法和手段的項目，不合理地劃分為多個標(biāo)段，并由多家承包人同時實施的招標(biāo)行為。同一項目劃分多個標(biāo)段，無非是吸引更多的投標(biāo)。表面上看，這種舉動有利于競爭充分，獲得理想(最低)交易價格；深層分析，此類行為隱藏有利用眾多賣方的不當(dāng)競爭，從中獲得更豐厚的不當(dāng)利益，或?qū)⒏瘮∷没麨榱悖此^“多一份關(guān)系多一份情，多一個承包人多一份禮”。

　　標(biāo)段劃分過細(xì)的惡果，必然造成社會資源巨大浪費。根據(jù)資料和文獻(xiàn)統(tǒng)計分析：國內(nèi)招標(biāo)項目，每個投標(biāo)人的投標(biāo)費用開支約占標(biāo)的價格的0.1％～2％；國際招標(biāo)項目，每個國外投標(biāo)人的投標(biāo)費用開支約占標(biāo)的價格2％～6％。比較理想的情況，通過競爭招標(biāo)選擇承包人，能使業(yè)主節(jié)約項目投資約占概算額的1％～3％。按以上分析，如果有10家投標(biāo)人同時搶一個標(biāo)，那么10家投標(biāo)人開支的費用總和將超過項目完工后節(jié)資的總額。這種招投標(biāo)的效果，極大地抵消招標(biāo)理應(yīng)發(fā)揮的正面作用。

　　1.4 招標(biāo)歧視或限制投標(biāo)

　　招標(biāo)歧視是指招標(biāo)人有意限制或排斥本行業(yè)、本地方以外具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的施工企業(yè)參與投標(biāo)的行為，其實質(zhì)就是行業(yè)壟斷、地方保護(hù)，形成市場獨占。

　　招標(biāo)歧視和限制投標(biāo)，阻礙著市場開放和全國統(tǒng)一市場格局的形成，為維持壟斷、保護(hù)落后、擴大行政權(quán)力干預(yù)、鞏固腐敗得利提供了手段和途徑。

　　1.5 評標(biāo)隨意、決標(biāo)不公

　　評標(biāo)隨意是指招標(biāo)人未嚴(yán)格按照評標(biāo)程序或事先未制定公平一律的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，草率敷衍評標(biāo)的招標(biāo)行為。

　　評標(biāo)隨意包括簡化評標(biāo)程序，有目的地邀請中庸水平的評標(biāo)專家和組建受其控制的評標(biāo)委員會；隨意變更評標(biāo)原則或評分標(biāo)準(zhǔn)；限制或不能保證公正評標(biāo)所需的合理時間(如一些標(biāo)底達(dá)數(shù)億人民幣的高難施工項目，招標(biāo)人為縮短評標(biāo)時間、節(jié)省評標(biāo)費用，僅l～2天就草草完成評標(biāo)和授標(biāo))。

　　由于隨意評標(biāo)(無論是否出于惡意)，可能將最合適的承包人排除在中標(biāo)之外，因此導(dǎo)致決標(biāo)不公。

　　1.6 單純追求低報價

　　追求最低報價是指招標(biāo)人以最低報價作為評標(biāo)、授標(biāo)的唯一標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)行為。

　　根據(jù)慣例，招標(biāo)人通常應(yīng)將標(biāo)授予標(biāo)價最低或評標(biāo)得分最高的投標(biāo)人。但是標(biāo)價不等于投標(biāo)人的報價，標(biāo)價是綜合資信、履約能力、實施手段、風(fēng)險大小后測算的價格，更切近(反映)竣工價格。在評標(biāo)中，對商務(wù)尤其是報價的評分比較容易建立打分標(biāo)準(zhǔn)，評委打分的靈活性不大，但對技術(shù)的評審打分都存在較大的靈活性。因此，應(yīng)將技術(shù)部分評分的評審及規(guī)則作為評標(biāo)與賦分的重點，形成技術(shù)分總分比商務(wù)分高才合理。投標(biāo)報價，僅代表簽訂合同時的協(xié)議價格，不是合同最終支付價格，招標(biāo)人盲目追求最低報價，無非是以暫定的價格掩蓋將至的風(fēng)險，同時把最優(yōu)秀的承包人拒之門外。

　　1.7 隨意變更標(biāo)的內(nèi)容

　　隨意變更標(biāo)的內(nèi)容是指招標(biāo)人擅自(或迫使中標(biāo)人接受)改變項目組成或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)行為。隨意變更包括授標(biāo)與投標(biāo)的標(biāo)段劃分不一致；授標(biāo)后強行指定分包以切割中標(biāo)人通過競爭所獲利益。

　　由于投標(biāo)為要約，授標(biāo)為承諾。根據(jù)法律，承諾方(受要約人)無權(quán)實質(zhì)修改要約內(nèi)容。否則，構(gòu)成嚴(yán)重違法。實踐中，招標(biāo)人擅自變更招標(biāo)項目組成的事例屢見不鮮，有些堂而皇之地將“招標(biāo)人保留調(diào)整項目組成的權(quán)力”的約定寫入“投標(biāo)須知”中，此類約定明顯非法。

　　按照國際慣例，招標(biāo)人有權(quán)事先指定分包，但應(yīng)明確具體的分包項目及內(nèi)容，此階段投標(biāo)人必須無條件接受。在中標(biāo)后或施工過程中指定分包，只能有條件指定，并應(yīng)與承包人事先達(dá)成協(xié)議，否則，承包人有權(quán)拒絕這種指定。締約后指定分包，將導(dǎo)致承包人合同利益減少，如果業(yè)主強行指定，理應(yīng)承擔(dān)協(xié)調(diào)關(guān)系及補償損失的責(zé)任。

　　變更分一般性補充修改和實質(zhì)性改變，有關(guān)實質(zhì)變更，合同法已有明確規(guī)定，不再贅述。任何實質(zhì)變更，都必須事先協(xié)商并達(dá)成新的協(xié)議。

　　1.8 擅自轉(zhuǎn)讓或分包

　　擅自轉(zhuǎn)讓、分包是指招(中)標(biāo)人違法(或未經(jīng)與對方協(xié)商一致)單方面轉(zhuǎn)讓合同項下利益或義務(wù)的行為。

　　轉(zhuǎn)讓，意味著合同主體關(guān)系發(fā)生變更，將破壞當(dāng)事人雙方業(yè)已建立的一種信賴關(guān)系和利益，增大合同履行的風(fēng)險。分包是轉(zhuǎn)讓的一種特殊形式，即部分讓與。一般情況下，純金錢債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，從鼓勵交易、促進(jìn)履行、方便結(jié)算、提高效率、加快流轉(zhuǎn)、增加社會財富的角度考慮，在不違法和違背對方意志前提下允許轉(zhuǎn)讓或部分轉(zhuǎn)讓。對于復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，如建設(shè)工程承包合同，法律禁止轉(zhuǎn)讓，并限制關(guān)鍵項目分包和分包工作再分包。

　　此處討論的轉(zhuǎn)讓或分包，主要指授標(biāo)、中標(biāo)時(履行合同前)的違規(guī)行為，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》的調(diào)整范圍。發(fā)生在招投標(biāo)過程中的擅自轉(zhuǎn)讓、分包，僅指招標(biāo)文件或投標(biāo)文件未事先約定的轉(zhuǎn)讓、分包，這是一種純粹轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險的投機行為。

　　1.9 串通投標(biāo)、圍標(biāo)、賄標(biāo)

　　串通投標(biāo)是指招標(biāo)人與某一投標(biāo)人或某幾個投標(biāo)人之間，以不正當(dāng)?shù)氖侄巍⒉呗?，合謀達(dá)到預(yù)定中標(biāo)人的行為。

　　圍標(biāo)是指部分投標(biāo)人事先達(dá)成以不同的報價策略共同圍搶招標(biāo)項目的協(xié)議，待其中某投標(biāo)人中標(biāo)后實現(xiàn)利益均沾的投標(biāo)行為。

　　賄標(biāo)是指投標(biāo)人直接賄賂招標(biāo)人和評標(biāo)委員，或以巨額回扣誘惑，通過權(quán)錢交易的手段實現(xiàn)中標(biāo)目的的行為。

　　2 抑制違規(guī)與制約悖理的根本措施

　　市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟和資源優(yōu)化配置經(jīng)濟。招投標(biāo)本是市場經(jīng)濟較為成熟、高級、規(guī)范的交易方式，通過公正、公平、公開招標(biāo)投標(biāo)確立合同關(guān)系，能夠體現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)的科學(xué)性、締約決策的民主性、市場競爭的充分性和履約行為的規(guī)范性，將有限的資源配置到有效的環(huán)節(jié)中。

　　如果大部分的招標(biāo)投標(biāo)行為都存在上述違規(guī)和悖理操作，并任其蔓延和擴展，那么不僅僅是招標(biāo)項目不能實現(xiàn)提高質(zhì)量、縮短工期和節(jié)省投資的目標(biāo)，更重要的是對國家的政體、法制、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟有序、健康運行與發(fā)展產(chǎn)生破壞作用。某種意義上講，上述違規(guī)與悖理的招標(biāo)投標(biāo)，比傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟計劃配置資源及導(dǎo)致腐敗、低效、資源浪費的程度將更為嚴(yán)重。因此，從上到下都有必要對此類違規(guī)現(xiàn)象的危害憶重新或加深認(rèn)識，盡快制定或完善下列抑制違規(guī)的法規(guī)和措施，促進(jìn)我國市場經(jīng)濟正常發(fā)展和良態(tài)運行。

　　2.1 深化經(jīng)濟政治體制改革

　　深化經(jīng)濟體制改革，應(yīng)當(dāng)在鞏固23年改革成功實踐基礎(chǔ)上，利用加入WTO的歷史機遇，全面推行現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度，接受國際慣例，引入先進(jìn)的經(jīng)濟運行規(guī)則。深化政治體制改革，則應(yīng)根本改變選人、用人制度及權(quán)力分配，減少行政權(quán)力介入或干預(yù)經(jīng)濟運行，依法查處貪贓枉法的執(zhí)法人員，消除司法、執(zhí)法中的腐敗，采取強制手段及時執(zhí)行生效的判決，確保司法、執(zhí)法公平、公正。

　　2.2 完善法律制度

　　改革、開放23年，國家頒布實施了數(shù)百個法律、法規(guī)和強制性規(guī)范，這些法律、法規(guī)，對于加快經(jīng)濟建設(shè)、發(fā)展國民經(jīng)濟起到十分重要的作用。由于改革進(jìn)程漫長，立法授權(quán)過多、法規(guī)制定(尤其是地方法規(guī))較亂，一些新頒法律兼顧了不同體制的利益關(guān)系調(diào)整，許多法律規(guī)定與地方法規(guī)存在矛盾；適用最多的民法通則、合同法和招標(biāo)投標(biāo)法等法律規(guī)定不具體、不便操作，必須對其重新修訂和完善，同時清理或廢除過多、過亂的地方法規(guī)或行業(yè)法規(guī)，堵塞地方或行業(yè)保護(hù)，使每個自然人、法人都能運用法律維護(hù)其合法權(quán)益。

　　2.3建立監(jiān)督機制

　　招投標(biāo)過程是確立經(jīng)濟關(guān)系的過程，即交易過程，對這種過程缺乏有效的監(jiān)督、制約，必然伴隨腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。根據(jù)民法的“鏡像”規(guī)則，招投標(biāo)程序、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果必須公開，全面接受所有當(dāng)事人、媒體、行政和執(zhí)法等方面的監(jiān)督。除此之外，建立一個獨立于部門行政監(jiān)督和相互監(jiān)督之外的廉政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督機制非常必要，一方面可鎮(zhèn)懾以權(quán)謀私和權(quán)錢交易行為；另一方面隨時根據(jù)舉報或跟蹤招標(biāo)過程發(fā)現(xiàn)的情況，介入招投標(biāo)活動，排除干擾獨立調(diào)查、獨立辦案，叫保障招投標(biāo)活動公平、廉潔。

　　2.4 推行獨立的招標(biāo)代理

　　目前許多項目招標(biāo)基本上都是由招標(biāo)人白行完成的，盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》允許招標(biāo)人自行招標(biāo)，在法制不健全、對腐敗現(xiàn)象缺乏有效監(jiān)督的環(huán)境下，招標(biāo)人自行招標(biāo)不能保證招標(biāo)公平、公正。一些受社會關(guān)注的大項目，雖然采用了招標(biāo)代理，但有些中介代理公司屬招標(biāo)人的下屬公司或有經(jīng)濟關(guān)聯(lián)的組織，從理論上講，也不能保證招標(biāo)活動公平、公正。閑此，應(yīng)建立和推行招標(biāo)獨立代理制，即由與招投標(biāo)雙方均無直接或間接(經(jīng)濟、隸屬、收益分成)利益關(guān)系的中介公司(最好是異地公司)代理招標(biāo)業(yè)務(wù)，從制度上保證招標(biāo)的公平和公正。

　　作者簡介：趙鑫鈺，長江水利委員會設(shè)計院，高級工程師

　　作者單位：長江水利委員會設(shè)計院