國(guó)資改革下一步：成敗在細(xì)則

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十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革的范疇可謂包羅萬(wàn)象，但推進(jìn)的過(guò)程中總是有緩有急，有的領(lǐng)域動(dòng)得快，有的領(lǐng)域動(dòng)得慢。國(guó)資改革顯然屬于前者。在今年的“兩會(huì)”召開(kāi)之前，有的地方和有的企業(yè)就已經(jīng)開(kāi)始有所動(dòng)作了；國(guó)資改革議題在“兩會(huì)”上也屬熱門，一些在制定中的推進(jìn)細(xì)則也被透露出來(lái)。 可以預(yù)見(jiàn)，國(guó)資領(lǐng)域即將掀起新一輪的改革浪潮。但觀察各種各樣的意見(jiàn)，不難看出對(duì)改革方向還存在著不小的分歧。習(xí)近平總書記在“兩會(huì)”上參加安徽代表團(tuán)審議時(shí)說(shuō)，發(fā)展混合所有制“要吸取過(guò)去國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不能在一片改革聲浪中把國(guó)有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會(huì)”。這個(gè)表態(tài)決不是無(wú)的放矢的。 國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) 進(jìn)一步深化國(guó)資改革的推動(dòng)力之一是給民間的私人資本提供平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)和大展身手的舞臺(tái)。民間資本是從哪里來(lái)的呢？要回答這個(gè)問(wèn)題，就得回溯國(guó)企改革的歷史。 上一輪國(guó)企改革的高潮發(fā)生在1990年代。當(dāng)時(shí)被改革的不僅是國(guó)有企業(yè)，還有大量的集體所有制企業(yè)，所以稱為公有制企業(yè)改革更為貼切。另外，當(dāng)年廣泛使用的關(guān)于改革性質(zhì)的說(shuō)法是“改制”和“產(chǎn)權(quán)改革”。 改革開(kāi)放之初，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)狀況普遍上雖不能說(shuō)有多好，但也不至于有多么困難。十八屆三中全會(huì)后，參加了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》起草的重慶市市長(zhǎng)黃奇帆在《中國(guó)證券報(bào)》發(fā)表《改革完善企業(yè)股本補(bǔ)充機(jī)制，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展》一文，指出1980年代初國(guó)企負(fù)債率普遍不到20%，但到了1990年代中后期，負(fù)債率升至80%，部分企業(yè)高達(dá)90%，陷入資金鏈斷裂、資不抵債的困境，國(guó)家不得不采取措施干預(yù)。此外，當(dāng)時(shí)的公有制企業(yè)還面臨管理不善、效率低下等問(wèn)題。這些構(gòu)成了“改制”的背景。 “改制”的含義是改革企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理體制，提高效率，走出困境。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況是否良好，取決于企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，與企業(yè)的所有制沒(méi)有太大關(guān)系；但真實(shí)的歷史軌跡是，在一片改革聲浪中，許多地方的公有制企業(yè)問(wèn)題被化約為“產(chǎn)權(quán)問(wèn)題”，解決之道只能是“明晰產(chǎn)權(quán)”，說(shuō)白了就是把企業(yè)私有化給個(gè)人。 經(jīng)營(yíng)者與所有者合一是早期資本主義采取的模式，是非常落后的。甚至在清朝的時(shí)候，“東家”和“大掌柜”的分離都已經(jīng)成了普遍狀況；當(dāng)代成功的大企業(yè)更是如此，幾乎都由對(duì)企業(yè)沒(méi)有所有權(quán)的職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)。杰克·韋爾奇是中國(guó)企業(yè)家追捧的偶像，但韋爾奇并不是GE的老板?？梢?jiàn)，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和企業(yè)家并非不懂得這個(gè)管理學(xué)上的常識(shí)，他們鼓吹和推動(dòng)私有化是另有原因的，這個(gè)原因就是想“把國(guó)有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會(huì)”。 國(guó)企“改制”于是成了大規(guī)模變賣國(guó)有資產(chǎn)。很多人使用“賤賣”國(guó)有資產(chǎn)，或國(guó)有資產(chǎn)流失來(lái)表述這個(gè)過(guò)程，但是否“賤”賣了，賤賣了多少，取決于計(jì)算方法，更取決于看問(wèn)題的立場(chǎng)。在這個(gè)問(wèn)題上，沒(méi)有共識(shí)可言。 以2004年某財(cái)經(jīng)媒體刊發(fā)的一個(gè)國(guó)企“改制”案例來(lái)說(shuō)明：一家國(guó)企經(jīng)評(píng)估總資產(chǎn)為3億元，顯性負(fù)債率（國(guó)有銀行貸款）80%，需兌付的隱形負(fù)債（買斷職工工齡，支付拖欠職工的工資、醫(yī)藥費(fèi)、社保費(fèi)用等）4000萬(wàn)元，賬面凈資產(chǎn)僅為2000萬(wàn)元。于是結(jié)論就是，只要出售價(jià)格不低于2000萬(wàn)，該國(guó)企就不應(yīng)當(dāng)說(shuō)被“賤賣”了。這筆賬聽(tīng)起來(lái)像是無(wú)可辯駁的。 但這里有很多問(wèn)題值得討論。首先，國(guó)企私有化的對(duì)象一般為原企業(yè)經(jīng)營(yíng)者（所謂的“管理層收購(gòu)”），在私有化的預(yù)期推動(dòng)下，原經(jīng)營(yíng)者可以先使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況惡化，大幅降低盈利能力，然后再用極低的價(jià)格將國(guó)企據(jù)為己有。此外，購(gòu)買國(guó)企的錢很多情況下由政府提供貸款支持，使得“空手套白狼”成為可能。 其次，買主只花了2000萬(wàn)甚至更少（當(dāng)時(shí)的“改制”普遍存在打折出售的情況）便獲得了價(jià)值3億的企業(yè)資產(chǎn)的控制權(quán)，如果繼續(xù)正常經(jīng)營(yíng)，哪怕利潤(rùn)率只比貸款利率（假定為5%）高1個(gè)百分點(diǎn)，每年的回報(bào)也會(huì)達(dá)到600萬(wàn)，這已經(jīng)是驚人的暴利；況且買主還可以通過(guò)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的方式將企業(yè)資產(chǎn)直接劃到自己的口袋，承擔(dān)損失的是銀行和原來(lái)的職工。 再次，過(guò)去國(guó)企占用的土地通過(guò)劃撥無(wú)償取得，國(guó)企私有化后土地的使用權(quán)也歸了買主，隨著城市化的發(fā)展，土地大幅升值，這意味著國(guó)有土地的極差地租落到了國(guó)企買主的手中。僅土地升值一項(xiàng)，就可以帶來(lái)百倍升值更高的“投資”回報(bào)。 這樣的國(guó)企改革造就了大批富豪，數(shù)千萬(wàn)下崗職工直接承擔(dān)了改革的代價(jià)，同時(shí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重在經(jīng)濟(jì)總量中大幅下降。 如果跳出“產(chǎn)權(quán)改革”的框架，以混合所有制的思路思考國(guó)企改制，比如采取黃奇帆所說(shuō)的“補(bǔ)償企業(yè)股本”的方式，那么在上述改制案例中，出資2000萬(wàn)只能占到企業(yè)6%左右的股份。即便是這樣，這2000萬(wàn)的投資在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的大背景下也將獲得可觀的回報(bào)，同時(shí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的實(shí)力會(huì)比今天更為強(qiáng)大，更有能力服務(wù)于社會(huì)發(fā)展，數(shù)千萬(wàn)被下崗的工人也不至于落入凄慘的生活境遇。 國(guó)企改革不是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是個(gè)政治問(wèn)題，是站在誰(shuí)的立場(chǎng)上辦事的問(wèn)題?？偨Y(jié)過(guò)去國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最重要的一條就是，改革決不能等同于變賣國(guó)有資產(chǎn)。 深化國(guó)資改革的方向 今天談?wù)撋罨瘒?guó)資改革，背景與1990年的“國(guó)企改制”已經(jīng)完全不同。在上一輪大規(guī)模改革之后留存下來(lái)的大中型國(guó)企經(jīng)過(guò)改革得以發(fā)展壯大，競(jìng)爭(zhēng)力和影響力已經(jīng)不是當(dāng)年可比。 一些數(shù)據(jù)可以說(shuō)明問(wèn)題：2013年《財(cái)富》世界500強(qiáng)企業(yè)中，中國(guó)企業(yè)達(dá)89家，其中82家為國(guó)有企業(yè)；從2003年到2012年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入從10.73萬(wàn)億元增長(zhǎng)到43.42萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)16.8%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)從4951.2億元增長(zhǎng)到2.57萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)20.1%；上交稅金從8361.6億元增長(zhǎng)到3.72萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)18%。截至2012年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額100.23萬(wàn)億元，所有者權(quán)益34.09萬(wàn)億元，分別是2003年的5.1倍和4.1倍。 簡(jiǎn)單地說(shuō)，今天的國(guó)企“不差錢”，也不存在過(guò)不去的坎兒。國(guó)企的任務(wù)是如何進(jìn)一步做大做強(qiáng)，更有效地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，并更好地對(duì)社會(huì)承擔(dān)責(zé)任。“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)說(shuō)，“國(guó)企不僅不能削弱，而且要加強(qiáng)”，他同時(shí)要求國(guó)企要在深化改革中自我完善，加大改革措施的推進(jìn)力度。 在這樣的新條件下，國(guó)資改革怎么搞呢？談到改革的方向，就要回到全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)上來(lái)，即十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》。涉及國(guó)資改革的問(wèn)題，《決定》的第六點(diǎn)做了清楚的表述，有必要全部引述如下： “積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全。” 回顧這一規(guī)定，有以下幾點(diǎn)值得特別強(qiáng)調(diào)。第一，國(guó)資改革的目的是鞏固“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，而不是削弱。 第二，混合所有制不但不等于國(guó)有資產(chǎn)私有化，還要對(duì)民間資本發(fā)揮更大的撬動(dòng)和吸附作用。同時(shí)，混合所有制的推進(jìn)不是單向的，國(guó)有資本投資項(xiàng)目向私營(yíng)資本開(kāi)放，同時(shí)也應(yīng)該參與私營(yíng)資本的投資，這樣才能形成“交叉持股、相互融合”的局面，才能實(shí)現(xiàn)“各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。而不是單方面將私營(yíng)資本引入國(guó)企。 第三，通過(guò)員工持股讓勞動(dòng)者也成為企業(yè)的主人是實(shí)現(xiàn)混合所有制的重要一環(huán)。這意味著過(guò)去那種把員工視為可以隨便甩掉的“包袱”的情況在接下來(lái)的改革中不允許發(fā)生。 第四，政府對(duì)國(guó)資的管理方式由管資產(chǎn)向管資本過(guò)渡，全民是國(guó)有資本收益的受益人。 在這樣的頂層設(shè)計(jì)下，國(guó)資改革如何落實(shí)？前文引述的黃奇帆的文章提出了切實(shí)可行的思路。文章指出，當(dāng)前我們企業(yè)面臨的主要問(wèn)題仍是負(fù)債過(guò)重，負(fù)債總額達(dá)70多萬(wàn)億，占GDP的比重達(dá)130%，而且缺乏市場(chǎng)化的股本補(bǔ)充機(jī)制。黃文認(rèn)為，落實(shí)《決定》提出的“多渠道推動(dòng)股權(quán)融資”的途徑有很多，包括政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金、國(guó)有股本投資、社?；?、保險(xiǎn)（放心保）資金、銀行資金等國(guó)有的和高度社會(huì)化的資本形態(tài)。 關(guān)于國(guó)有股本投資，文章建議從國(guó)有資產(chǎn)中拿出至少上萬(wàn)億，組建像新加坡淡馬錫、美國(guó)伯克希爾·哈撒韋那樣的投資公司，不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是投資國(guó)有、民營(yíng)、外資各領(lǐng)域的實(shí)體企業(yè)。這樣做“并非國(guó)進(jìn)民退，而是國(guó)民共進(jìn)，救實(shí)體經(jīng)濟(jì)于困難之中”，從而促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。 可見(jiàn)，混合所有制的實(shí)現(xiàn)存在完全不同于變賣國(guó)資的實(shí)現(xiàn)方式。一提國(guó)資改革，就想到國(guó)資退出，把變賣國(guó)企股份混同于混合所有制，這是零和思維在作怪，是企圖走從國(guó)企私有化中謀取暴利的老路。 改革成敗在細(xì)則 從目前已經(jīng)開(kāi)始推動(dòng)的一些動(dòng)作來(lái)看，讓人無(wú)法不產(chǎn)生擔(dān)憂。 根據(jù)公開(kāi)報(bào)道，四川國(guó)企改革的具體方案已經(jīng)接近成型，向社會(huì)釋放股份被作為國(guó)企改革的重要一環(huán)，只要法律允許的領(lǐng)域都對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放，不設(shè)限制。貴州方面稱，此輪國(guó)企改革最大的亮點(diǎn)是對(duì)各類資本開(kāi)放，對(duì)國(guó)有資本的持股比例不設(shè)限制。 這樣的指導(dǎo)原則以什么樣的方式實(shí)現(xiàn)才是問(wèn)題的關(guān)鍵，如果改革的重點(diǎn)完全放在向民間資本出售國(guó)企的股份，就可能偏離了方向。習(xí)近平總書記說(shuō)，發(fā)展混合所有制的基本政策已明確，關(guān)鍵是細(xì)則，成敗也在細(xì)則。這個(gè)表態(tài)可謂切中肯綮。 一些國(guó)有企業(yè)也已經(jīng)自主地采取動(dòng)作，向前推進(jìn)改革了。比如格力集團(tuán)將剝離格力地產(chǎn)，珠海市國(guó)資委公開(kāi)掛牌轉(zhuǎn)讓格力集團(tuán)不超過(guò)49%的股份。又比如中石化2月19日發(fā)表公告稱，擬重組成品油銷售業(yè)務(wù)，引入社會(huì)和民營(yíng)資本，實(shí)現(xiàn)混合所有制，出讓股份的目標(biāo)是30%。尚不清楚中石化是否也將如格力一樣直接變賣股份，但中石化新聞發(fā)言人的一個(gè)表態(tài)耐人尋味：中石化拿出盈利能力強(qiáng)的業(yè)務(wù)板塊做試驗(yàn)田，主要是希望體現(xiàn)一種“誠(chéng)意”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是請(qǐng)客吃飯，以這種態(tài)度來(lái)搞改革，既不符合做大做強(qiáng)國(guó)企的思路，也不符合“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的精神。 顯然，靠國(guó)企單方面的放開(kāi)，無(wú)法形成“交叉持股、相互融合”的真正的混合所有制。國(guó)資參與私營(yíng)企業(yè)也是必要的，而且可以是互惠的，2008年中糧在蒙牛遇到危機(jī)時(shí)出手，就是一個(gè)例子。但這個(gè)方向的“混合”由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)推動(dòng)呢？“允許員工持股”這項(xiàng)重要原則的落實(shí)動(dòng)力又從哪里來(lái)呢？ 頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)，與頂層設(shè)計(jì)的制定同等重要。在各種歪曲頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)大壓力下，深化改革的正確航向能否堅(jiān)持，將考驗(yàn)高層的決心和掌控能力。