用PPP模式化解地方政府債務的路徑選擇

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　　審計署公報顯示，截至2013年6月底地方政府性債務余額已高達近18萬億元，其中償還責任債務約10.9 萬億元。雖然總體可控，但部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償債風險。用PPP 模式化解地方政府債務是一條有效途徑。

　　一、用PPP化解地方政府債務的模式選擇

　　據(jù)審計署公報，地方政府償還責任債務以市縣級為主，市級占44.5%，縣級占36.4% ;省級和鄉(xiāng)級比重不高，分別占16.3% 和2.8%。從用途看，市政建設占37.5%、土地收儲占16.7%、交通運輸設施建設占13.8%、保障性住房占6.8%、教科文衛(wèi)占4.8%、農(nóng)林水利建設占4.0%、生態(tài)建設和環(huán)境保護占3.2%、工業(yè)和能源占1.2%、其他占12%，前三類較為集中，合計占68%。

　　上述項目，按公益性可分為三類，生態(tài)建設和環(huán)境保護屬于公益類，市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設屬于準公益類，工業(yè)和能源、其他屬于非公益類。公益性項目應由政府繼續(xù)承擔債務，逐年償還。非公益性項目可通過市場轉(zhuǎn)讓或直接出售辦法收回資金償還債務，完全市場化運作。準公益性項目比重大，占83.6%，主要應采用PPP 模式(即公私合作伙伴關(guān)系)來化解債務。

　　PPP 有諸多具體模式，對已建成基礎(chǔ)設施、現(xiàn)有基礎(chǔ)設施改擴建、新建基礎(chǔ)設施可分別采取TOT、BOT、BTO、BOO等具體模式。地方政府償還債務主要是已建成項目，在選擇PPP 模式時比較適合TOT，即轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓，政府將正在運營或正在建設的項目轉(zhuǎn)讓給私營部門，私營部門獲得政府特許權(quán)后經(jīng)營管理，經(jīng)營期結(jié)束后再轉(zhuǎn)讓給政府。少量仍在建項目也可比照處理，轉(zhuǎn)讓后繼續(xù)建設再經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓，類似TOT與BOT兩種模式的結(jié)合。這樣做，政府可通過轉(zhuǎn)讓所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，收回資金歸還債務。市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設等6 大類準公益性項目，原則上都可以通過向消費者收費方式收回投資和保障收益，已建成項目已投入運營，形成商業(yè)模式，按TOT 方式轉(zhuǎn)讓化解債務操作簡便易行。

　　二、以TOT為基礎(chǔ)設計新PPP 模式

　　TOT是傳統(tǒng)的PPP模式，由公方轉(zhuǎn)讓給私方，實質(zhì)上是基礎(chǔ)設施運營完全市場化運作。從全球演變趨勢看，類似 TOT這種完全交給私人部門運營的模式產(chǎn)生了一些問題，主要是推高公共產(chǎn)品價格，抑制了基礎(chǔ)設施供給，因此地方政府債務項目也不能再簡單套用TOT模式，必須作些改進。按照政府與私人部門共同組成SPV 的新PPP 模式實施，不僅有利于私方交接和減少經(jīng)營風險，也有利于加強監(jiān)管、保障公共服務質(zhì)量、保障資產(chǎn)安全。

　　首先，組建 SPV。政府確定化解債務的具體項目，在評估、制作招標方案的基礎(chǔ)上，通過公開招標方式選擇符合條件的市場主體，由其組織成立SPV，SPV應當由包括公方代表在內(nèi)的項目相關(guān)方組成，已建成項目可不要求建設方參加。再由SPV與政府簽訂合同，合同包括轉(zhuǎn)讓價格、經(jīng)營年限、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時的質(zhì)量等內(nèi)容。SPV再與運營、維護、融資、保險等相關(guān)方簽訂合同，負責項目全程管理。

　　其次，合理定價。按“盈利不暴利”原則，既要根據(jù)轉(zhuǎn)讓價格、運營年限、預計使用流量、投資收益等因素合理確定項目收費標準，又要根據(jù)未來使用流量、CPI等變量進行調(diào)整。這一定價機制的宗旨是既鼓勵SPV 提高服務質(zhì)量獲取合理回報，又防止由于客觀因素變化導致投資者利益受損。在化解債務時，一些項目可能本身現(xiàn)金流量并不太好，如西部一些地區(qū)的高速公路建成時車流量產(chǎn)生的現(xiàn)金流量不大，沒有補貼很難轉(zhuǎn)讓出去，有必要給予財政保障。但經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，車流量達到合理水平就應取消補貼。

　　第三，風險分擔。PPP項目分擔風險的基本原則是，當項目面對一個風險時，這個風險應當讓更有能力的一方承擔，而不是為了各自利益讓對方承擔。也就是說，SPV承擔運營管理及市場風險，政府承擔政策變化、環(huán)境變化等方面的風險。

　　第四，加強監(jiān)管。地方政府化債項目具有準公益性，特許經(jīng)營到期后要收回，必須全程監(jiān)督，保證服務質(zhì)量不下降，防止變相提高收費標準，防止項目資產(chǎn)改變用途等。

　　三、用PPP模式化解地方債務工作思路

　　準公益性項目類別多、具體項目差異大、項目所在地財政和債務情況各不相同，用PPP 模式化解地方政府債務時要具體情況具體分析，既積極又穩(wěn)妥。

　　首先，選好項目。用PPP模式化解債務的項目必須符合以下條件：投資規(guī)模較大且經(jīng)營期長、邊界清楚、區(qū)域性強、收費較容易等。地方償還債務項目中市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設等6 大類具有準公益性，但是否可按PPP 模式化解還需具體分析。市政建設中的供水、供暖、燃氣、污水和垃圾處理、停車場、文體設施，土地收儲，交通運輸設施建設中的高速公路、地鐵、輕軌、隧道、大橋，教育領(lǐng)域的學生宿舍、體育館，醫(yī)院的住院大樓，保障房中的公租房和廉租房，農(nóng)林水利中的供水和灌溉類水庫、公益水電站等項目，原則上可以采用PPP 模式。但如果項目所在地財政實力強且還債壓力不大，或者項目收費時間已經(jīng)或?qū)⒁狡?，就沒有必要采取PPP 模式。

　　其次，有序開展。一要先易后難。判斷項目難易程度要看服務的邊界是否清晰，如果一個項目提供的服務并不清楚誰享受到了，說明這個項目的服務邊界不清晰;要看服務的量化程度如何，如果一個項目的產(chǎn)品很難計量，說明這個項目不太容易定價 ;還要看項目的現(xiàn)金流量，如果一個項目的收費沒有保障，說明這個項目的現(xiàn)金流量不可靠，收益難保障。二要先短期債務后長期債務。短期債務對當?shù)刎斦毫Υ?，要?yōu)先化解。長期債務對當?shù)刎斦毫π?，如果?jīng)濟保持高速增長，長期債務可能不會構(gòu)成償債壓力。三要控制總量。對準公益項目通過PPP 方式化解地方政府債務，從資金來講只是改變政府現(xiàn)金支出的時間，債務性質(zhì)并未改變，因此并非越多越好。如果監(jiān)管不力，會造成巨額隱性債務。地方政府在用 PPP 化解債務的同時，必須加強監(jiān)管，將其與新建項目統(tǒng)籌考慮，搞好總量控制。

　　第三，政策支持。除消除進入壁壘、給予財政補貼、改進預算和會計管理制度外，對經(jīng)濟性較弱、特許期內(nèi)收益保障難度較大的項目，有必要給予靈活激勵政策。如準許SPV 在授權(quán)范圍內(nèi)進行適度的商業(yè)開發(fā)，擔保在該項目經(jīng)營期內(nèi)不再建設第二設施等。

　　來源：《中國財政》 經(jīng)建司 曾曉安