預(yù)算法修正案草案三審焦點

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    4月底提交全國人大常委會三審的預(yù)算法修正案草案，沒有延續(xù)“三審?fù)ㄟ^”的慣例。此前的爭議焦點，國庫管理權(quán)是歸央行還是財政部、如何強化人大預(yù)算監(jiān)督、地方債“防火墻”怎樣設(shè)置等，仍是三審的核心問題。

    預(yù)算法修正案草案三審焦點

    人大監(jiān)督

    三審稿提出，全國人民代表大會可以改變或撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算不適當?shù)臎Q議。

    國庫管理

    現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理。三審稿刪除了這一條款，規(guī)定“國庫的管理辦法由國務(wù)院規(guī)定”。

    預(yù)算公開

    對于預(yù)算公開，三審稿規(guī)定“涉及國家秘密的內(nèi)容除外”。

    預(yù)算年度

    鄧秀新委員建議，是不是可以把自然年度和財政年度分離，從人大批準國家預(yù)算以后開始財政年度，即4月1日到第二年3月31日。

    地方舉債

    三審稿擬適度放開地方政府舉債的權(quán)限，但同時設(shè)立多道“防火墻”規(guī)范政府舉債行為。專家認為，允許地方政府舉債應(yīng)慎重，應(yīng)細化條款設(shè)計，防范地方債有可能失控的隱患。

    轉(zhuǎn)移支付

    任茂東、蘇曉云等委員認為，法案應(yīng)明確設(shè)定一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付之間的比例。

    預(yù)算法修訂過程

    1994年現(xiàn)行預(yù)算法審議通過

    2004年最早《預(yù)算法》修訂案被擱置

    2009年重啟預(yù)算法修訂

    2010年全國人大預(yù)工委和財政部“拼出”雙方認可初稿

    2011年預(yù)算法修正案草案初審

    2012年修正案草案二審

    2013年修正案草案三審延期

    2014年修正案草案三審

    4月23日，全國人大常委會分組審議預(yù)算法修正案草案時，全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿說：“這次提請審議的三審稿，還沒有完全達到大家對預(yù)算法修改的期待，難以令人滿意。”

    現(xiàn)行預(yù)算法于1994年通過，但三年后就有修法動議。從2004年正式啟動修訂算起，預(yù)算法修訂已經(jīng)跨越十年、歷經(jīng)三屆人大。其間，不論是征集意見的數(shù)量、持續(xù)近十年的國庫管理權(quán)之爭，還是起草機構(gòu)的兩度“重建”、兩度擱置，在近十年都很鮮見。

    多次參與預(yù)算法修訂研討會的中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文說，預(yù)算法規(guī)定了國家機關(guān)之間的權(quán)力配置，牽涉到人大與政府的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府部門之間的關(guān)系，修訂過程體現(xiàn)各方利益的艱難博弈，“修訂過程雖然一波三折，但這正體現(xiàn)出立法機關(guān)的審慎態(tài)度和各界對預(yù)算法這個‘經(jīng)濟憲法’的重視。”

    目前，預(yù)算法在修改當中。

    糾結(jié)的修訂

    最早的修正案因國務(wù)院有關(guān)部門抵制被束之高閣

    “一方面人大是想要給財政部的權(quán)力戴‘緊箍咒’;另一方面，財政部卻是要給自己‘寬松的衣服’”，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授韋森如此形容預(yù)算法修訂的糾結(jié)。

    據(jù)韋森回憶，最早的《預(yù)算法》修正案，由人大財經(jīng)委負責(zé)起草，“強調(diào)了對政府部門財政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制和監(jiān)督，但招致國務(wù)院有關(guān)部門的質(zhì)疑和抵制，被束之高閣”。

    2009年第十一屆全國人大重啟預(yù)算法修訂，“這次重啟預(yù)算修法，與上次有很大不同，先由全國人大預(yù)工委和財政部分別起草一份草案，最后在2010年‘拼出’一個雙方共同認可的初稿”，韋森稱。

    2011年12月，這部雙方共同認可的草案提交全國人大常委會初審，未在中國人大網(wǎng)站上公開征求意見，審議過程也沒有對外公開。直至一年后的6月二審時，草案才在中國人大網(wǎng)站上“亮相”，但隨即就遭遇學(xué)界“拍磚”。

    韋森、施正文、中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君、天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授李煒光等九所高校的10多名著名財經(jīng)學(xué)者向全國人大常委會提交了10余條修改建議，其中最主要的建議就是“強化人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)。”

    施正文、王雍君等受訪專家都說，二審稿最大的問題之一，就是寫有“由國務(wù)院另行規(guī)定”字樣的“授權(quán)立法”條款過多，達15條，“預(yù)算法必須是部‘控權(quán)法’，約束、控制政府特別是財政部門的財政行為”。

    誰來主導(dǎo)立法?

    專家稱一、二審財政部主導(dǎo)，三審是全國人大主導(dǎo)

    一位參與修訂討論的學(xué)者說，“授權(quán)立法”條款多是因為當時是財政部在主導(dǎo)立法，“一審、二審時，向全國人大常委會作預(yù)算法修訂報告的，都是當時的財政部部長。該位學(xué)者注意到，草案三審時，向全國人大常委會作預(yù)算法修訂報告的，是全國人大法律委員會副主任委員李飛。對于三審稿的出臺過程，李飛稱，就草案的主要問題，與財經(jīng)委、預(yù)算工委、國務(wù)院法制辦、財政部交換意見，共同研究。”可見，三審稿是全國人大在主導(dǎo)修法。對比此前的草案，三審稿在預(yù)算公開、人大監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都有很大突破。

    施正文、王雍君以及被稱為“中國申請預(yù)算公開第一人”的公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮都認為，三審稿對于人大監(jiān)督的設(shè)計，還應(yīng)強化。

    “一些‘授權(quán)條款’還要細化”，施正文舉例說，“比如轉(zhuǎn)移支付，三審稿提出‘中央對地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案’。現(xiàn)實中轉(zhuǎn)移支付的問題比較多，應(yīng)該單獨制定法規(guī)。在目前單獨立法條件不成熟的前提下，可以先授權(quán)國務(wù)院，但不能無限期授權(quán)，應(yīng)該明確時限”。

    “此前學(xué)界多次提出，人大不批準預(yù)算怎么辦?三審稿還是沒有涉及這個問題”，吳君亮說。

    尹中卿也認為，應(yīng)賦予人大預(yù)算修改權(quán)和調(diào)整權(quán)，“現(xiàn)在我們的預(yù)算草案審查也好、批準也好，一個字都不能動，所有的發(fā)言等于白說，最終體現(xiàn)在表決上，表決又是一攬子表決，贊成就是贊成，不贊成就是不贊成，法律對預(yù)算沒有被批準怎么處理也沒有規(guī)定”。

    國庫誰管?財政部OR央行

    “經(jīng)理”制和“代理”制，是持續(xù)了近十年來的爭議焦點

    4月23日分組審議時，全國人大常委會委員許振超說，“剛才財政部同志給我們解釋的情況，我感到不太能接受，你們?yōu)槭裁磳?lsquo;經(jīng)理’和‘代理’糾結(jié)得那么厲害?”“為什么你們還要加上‘國庫的管理辦法由國務(wù)院規(guī)定’?這個不符合常理”。

    許振超所說的“經(jīng)理”制和“代理”制，是預(yù)算法修訂以來，一個持續(xù)了近十年來的爭議焦點。

    所謂的“經(jīng)理制”是現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。”

    但三審稿刪除了上述條款，延續(xù)二審稿的“代理制”規(guī)定，“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。

    對于“經(jīng)理制”改“代理制”，王雍君解讀說，“也就是說，央行失去了對國庫的監(jiān)督權(quán)，財政部門可以在不經(jīng)人大批準和央行國庫授權(quán)的情況下，在國庫體系之外開設(shè)財政專戶”。

    該位參與修訂討論的學(xué)者說，究竟是“經(jīng)理制”還是“代理制”，也就是國庫的管理權(quán)是歸央行還是財政部，此前十年已幾經(jīng)反復(fù)，“第一次征求意見稿是‘代理’;第二次征求意見稿中改為‘經(jīng)理’;二審稿又改回‘代理’，三審稿延續(xù)二審稿的規(guī)定”。

    南方周末和財經(jīng)雜志都曾披露，財政部意圖取消央行的國庫經(jīng)理職能由來已久。早在2010年3月，財政部就曾致函中編辦，提出因修改預(yù)算法，中央國庫業(yè)務(wù)由人民銀行“經(jīng)理”恢復(fù)為“代理”，并陳述了央行監(jiān)督職能與人大和審計署重疊、央行經(jīng)理國庫有“越位”現(xiàn)象等四點理由。經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門、中編辦等部門的協(xié)調(diào)，為了使《預(yù)算法》修正案盡早出臺，央行最后同意了草案中“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的表述，但仍堅持“經(jīng)理”體制不變。

    2012年6月二審至今，央行官員的公開表態(tài)以及其主管的金融時報發(fā)表的文章，都表現(xiàn)出央行的堅持。

    二審后，央行國庫局局長劉貴生接受媒體采訪稱，“國庫監(jiān)督被弱化現(xiàn)象值得引起高度重視”。2013年3月，央行副行長潘功勝公開表示：“央行經(jīng)理國庫制度的基本理念是職責(zé)分離和權(quán)力制衡。更通俗地說，財政是政府的會計，而人民銀行則是政府的出納。”

    與此同時，王雍君等學(xué)者都在金融時報發(fā)表文章，論“中國為何需堅守國庫經(jīng)理制而不是代理制”。

    財政部財政所副所長劉尚希等也發(fā)表文章，稱“國庫管理主體只能是財政”。他表示，具體看管國家“錢袋子”的只能是國家財政，“道理很簡單，國庫管理屬于財政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對國庫管理設(shè)置兩個責(zé)任主體，讓其他部門參與，其結(jié)果會是扯皮、低效，協(xié)商成本高”。

    “筆戰(zhàn)”和爭論一直持續(xù)到4月23日的分組審議。除了許振超，認為應(yīng)保留央行國庫經(jīng)理權(quán)的委員近10人。

    委員史蓮喜直陳，“誰來管理國庫現(xiàn)金，現(xiàn)在爭議很大。我了解，這里有管理機制問題，也有利益問題”。

    全國人大財經(jīng)委副主任吳曉靈也表示，“財政想把在人民銀行沉淀的資金，為了獲取利息到商業(yè)銀行去擺布，這完全是可以的，但是賬戶集中再由財政部門擺布和不經(jīng)過集中管理，自己在外面擺布，回避集中統(tǒng)一管理是兩個概念。由人民銀行經(jīng)理國庫是財政公開透明，防止內(nèi)部腐敗非常重要的舉措。根據(jù)政府‘法無授權(quán)不可為’的理念，中國人民銀行在財政預(yù)算管理中的地位必須在預(yù)算法中予以明確”。

    還要經(jīng)歷幾審?

    “三審稿相當于一部新草案，沒通過很正常”

    4月底是三審預(yù)算法修正案草案，也是新一屆全國人大的第一次審議。

    三審前，就有媒體提出，本屆政府組建以來強調(diào)全面深化改革，新任財政部長樓繼偉也向來被認為是“改革派、市場派”。預(yù)算法修訂是有限修改，還是推倒重來，對于本屆政府和財政部而言，都是挑戰(zhàn)和考驗。

    除了上述國庫管理權(quán)爭議、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)如何強化，分組審議時，委員們的討論焦點至少還有：適度放開地方政府舉債的權(quán)限后，“防火墻”條款怎樣設(shè)計?預(yù)算公開是否應(yīng)按“經(jīng)濟分類”公開等。

    他認為，由于國庫管理權(quán)仍難定奪，地方債“防火墻”關(guān)乎國家財政安全，所以接下來預(yù)算法修正案不僅會有四審，乃至于五審、六審，“越是重要的法律，越應(yīng)該審慎，預(yù)算法修訂不必求快。而且，越是爭議大的法律，越應(yīng)該加大公開的力度，建議三審稿也能公開征集意見”。 

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