長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)踐與探索

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簡(jiǎn)介： 長(zhǎng)江河道采砂歷史悠久，但機(jī)械采砂始于２０世紀(jì)７０年代后期。隨著長(zhǎng)江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，采砂規(guī)模越來(lái)越大，單船采砂能力也大幅度提高。
關(guān)鍵字：長(zhǎng)江河道 采砂管理 實(shí)踐與探索

　　長(zhǎng)江河道采砂歷史悠久，但機(jī)械采砂始于２０世紀(jì)７０年代后期。隨著長(zhǎng)江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，采砂規(guī)模越來(lái)越大，單船采砂能力也大幅度提高。在可觀的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，加上缺乏有效管理，長(zhǎng)江中下游河段一度形成濫采亂挖的局面，對(duì)長(zhǎng)江中下游干流河勢(shì)穩(wěn)定、防洪與通航安全以及社會(huì)穩(wěn)定等產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也曾多次批示，要求迅速、堅(jiān)決地整治長(zhǎng)江河道采砂秩序。在此背景下，《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）由國(guó)務(wù)院頒布并于２００２年１月１日起施行?！稐l例》頒布實(shí)施以來(lái)，水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)委）和沿江各級(jí)水行政主管部門，認(rèn)真履行《條例》賦予的各項(xiàng)職責(zé)，依法行政，加強(qiáng)監(jiān)管，使長(zhǎng)江河道非法采砂得到了初步遏制。長(zhǎng)江中下游昔日不分白天黑夜，明目張膽的非法采砂行為，目前已基本轉(zhuǎn)為夜間盜采；過(guò)去幾條甚至十幾條大型采砂船云集江面，大規(guī)模的非法采砂景象也已極少再現(xiàn)。

一、 ２００２年長(zhǎng)江河道采砂管理實(shí)踐

　?。玻埃埃材晔恰稐l例》實(shí)施的第一年，長(zhǎng)江河道采砂管理面臨著許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。長(zhǎng)委和沿江各級(jí)水行政主管部門，積極探索管理辦法，大膽實(shí)踐，依法行政，較好地履行了《條例》賦予的各項(xiàng)職責(zé)，長(zhǎng)江河道采砂管理工作取得了積極進(jìn)展。

　　２００２年的長(zhǎng)江采砂管理的實(shí)踐之一，是長(zhǎng)委和沿江各級(jí)水行政主管部門，把學(xué)習(xí)和宣傳《條例》，作為首要工作來(lái)抓。通過(guò)舉辦各類培訓(xùn)班，召開(kāi)采砂戶座談會(huì)，利用新聞媒體宣傳報(bào)道打擊非法采砂及有關(guān)案件處理情況，有針對(duì)性地發(fā)表電視講話和宣傳文章等，廣泛宣傳濫采亂挖江砂可能造成的各種危害；宣傳實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)行總量控制，是科學(xué)開(kāi)發(fā)利用江砂資源的重要基礎(chǔ)；宣傳實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是實(shí)現(xiàn)有序管理的組織保證；宣傳依法打擊違法采砂對(duì)維護(hù)沿江兩岸人民利益的重要作用等。通過(guò)對(duì)《條例》廣泛而深入的宣傳，提高了廣大干部群眾的法制意識(shí)，增強(qiáng)了沿江廣大群眾維護(hù)長(zhǎng)江河道采砂管理秩序的自覺(jué)性。

　　實(shí)踐之二，是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管能力，為長(zhǎng)江河道采砂的長(zhǎng)效管理創(chuàng)造條件。經(jīng)水利部批準(zhǔn)，長(zhǎng)委于２００２年４月專門成立了長(zhǎng)江河道采砂管理局，并正式組建專司采砂管理的水行政執(zhí)法隊(duì)伍。湖北省黃岡市成立了長(zhǎng)江河道采砂管理站，對(duì)長(zhǎng)江河道采砂實(shí)行了采砂規(guī)劃、許可、收費(fèi)、監(jiān)督檢查“四統(tǒng)一”管理。江蘇省南京市聘用武警退伍戰(zhàn)士，組建了兩支素質(zhì)優(yōu)良的采砂管理專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，配備了４艘采砂管理水政執(zhí)法船和必要的強(qiáng)制執(zhí)法工具，每年從財(cái)政安排３００多萬(wàn)元的專項(xiàng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，保證長(zhǎng)江河道采砂管理工作的需要，不僅使南京市河段禁采管理工作成效顯著，而且樹(shù)立了水行政主管部門的執(zhí)法權(quán)威。

　　實(shí)踐之三，是保持對(duì)非法采砂的嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)，維護(hù)長(zhǎng)江禁采管理的良好秩序。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，２００２年長(zhǎng)委和沿江各級(jí)水行政主管部門開(kāi)展檢查和組織打擊非法采砂活動(dòng)４６００余次，查處各類違法偷采船只２０００余艘次，拆除違法偷采船只采砂設(shè)備１５００余臺(tái)套。

　　實(shí)踐之四，是積極探索對(duì)采砂船只的有效監(jiān)管途徑，從源頭上遏制非法采砂活動(dòng)。一年來(lái)，江蘇、安徽、湖北等省多次對(duì)采砂船只進(jìn)行了清理，長(zhǎng)委于２００３年１月２７日組織中下游四省統(tǒng)一開(kāi)展清江行動(dòng)，要求各省對(duì)采砂船只進(jìn)行登記造冊(cè)并實(shí)行集中管理，一些地方還采取措施，堅(jiān)決取締小型采砂船，嚴(yán)格控制新建采砂船，在一定程度上從源頭上遏制了非法采砂活動(dòng)。

　　實(shí)踐之五，是抓緊開(kāi)展有關(guān)基礎(chǔ)工作。主要是編制完成了《長(zhǎng)江中下游干流河道采砂規(guī)劃》；制訂《條例》實(shí)施辦法，下游４省的實(shí)施辦法預(yù)計(jì)不久即可正式頒布實(shí)施；啟動(dòng)了第一批以執(zhí)法船為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和裝備購(gòu)置，第一批１０艘執(zhí)法船正陸續(xù)投入使用；開(kāi)展了對(duì)開(kāi)禁后長(zhǎng)江河道采砂管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、采砂許可審批、《規(guī)劃》實(shí)施方案編制規(guī)程和可采區(qū)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管模式等問(wèn)題的研究，取得了初步成果。

二、對(duì)長(zhǎng)江河道采砂管理中若干問(wèn)題的思考

　　自上世紀(jì)９０年代初開(kāi)始，長(zhǎng)江中下游河道采砂秩序長(zhǎng)期處于比較混亂的狀況。１９９６年江蘇省率先對(duì)境內(nèi)長(zhǎng)江干流實(shí)行禁采，至２００１年２月８日，江西省實(shí)施禁采令后，長(zhǎng)江中下游干流全線實(shí)施了禁采。盡管沿江各省切實(shí)加大了對(duì)非法采砂的打擊力度，但是在長(zhǎng)江上從事非法采砂的大型采砂船的數(shù)量和采砂能力仍然急劇增加，少數(shù)江段的非法采砂行為仍然十分猖獗。２００２年１月１日，《條例》正式頒布實(shí)施，但就在當(dāng)年汛后，長(zhǎng)江中下游干流河道非法采砂再次出現(xiàn)反彈。長(zhǎng)江河道非法采砂為何屢禁不止？《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》為什么還未能得到全面的貫徹執(zhí)行呢？針對(duì)這些問(wèn)題，筆者結(jié)合一年多來(lái)長(zhǎng)江河道采砂管理的實(shí)踐作了一些粗淺的思考，歸納起來(lái)主要有以下幾方面的原因。

　?。保揞~利潤(rùn)是非法采砂屢禁不止的主要根源之一

　　長(zhǎng)江中粗粒徑的江砂是優(yōu)良的建筑材料，每年市場(chǎng)需求量達(dá)數(shù)千萬(wàn)噸，而開(kāi)采江砂直接成本很低，偷采砂者又逃避了國(guó)家有關(guān)稅費(fèi)，因此非法采砂存在著巨大的利潤(rùn)空間。據(jù)調(diào)查，目前在長(zhǎng)江上有一定規(guī)模的機(jī)械采砂的直接成本僅僅為每噸１元左右，而長(zhǎng)江江砂的船上交易價(jià)（運(yùn)砂船上船價(jià)）高達(dá)每噸８～１２元，平均按每噸１０元計(jì)，長(zhǎng)江非法采砂每噸就有９元的毛利潤(rùn)。２００３年４月初，長(zhǎng)江水利委員會(huì)在長(zhǎng)江干流鄂贛邊界查處了一起非法采砂案件，一艘２×１６５０ｋＷ（以下簡(jiǎn)稱１６５０型雙泵）采砂船（２００２年９月下水的新船）平均每小時(shí)采售江砂高達(dá)２０００余ｔ，當(dāng)晚江砂的船上交易價(jià)是每船（１６００ｔ）２萬(wàn)元，由此可見(jiàn)，一艘大型采砂船每晚（按８小時(shí)計(jì)）的非法所得可達(dá)２０萬(wàn)元。簡(jiǎn)單計(jì)算下去，一艘１６５０型雙泵采砂船，一年只要有１／４的時(shí)間從事非法采砂，其非法所得就有１６００萬(wàn)元之巨。而采砂船的造價(jià)僅為８５０萬(wàn)元。如此巨大的利潤(rùn)空間，難怪有如此多的不法分子鋌而走險(xiǎn)從事非法采砂，難怪有些人敢于從地下錢莊貸取年息１８％的貸款從事非法采砂！

　　２．少數(shù)地方存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義成為非法采砂的保護(hù)傘

　　《條例》第三條規(guī)定：“長(zhǎng)江采砂管理，實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！比欢?，沿江極少數(shù)地方政府部門不僅未按《條例》的要求擔(dān)負(fù)起應(yīng)有職責(zé)，反而從眼前和局部利益出發(fā)，為非法采砂者大開(kāi)綠燈，在一定程度上起到了充當(dāng)非法采砂者保護(hù)傘和縱容非法采砂行為的作用。２００２年８月下旬，在長(zhǎng)江某敏感河段，在高洪水位時(shí)期發(fā)生了一起情節(jié)極為嚴(yán)重的非法采砂事件。經(jīng)查，這是一起打著“平垸行洪”旗號(hào)公然進(jìn)行非法采砂的典型案件。在這起非法采砂事件發(fā)生和發(fā)展的過(guò)程中，地方政府先是想方設(shè)法，把幾乎毫無(wú)關(guān)聯(lián)的開(kāi)采江砂與“平垸行洪”工程掛起鉤來(lái)，為非法采砂者辦理了相關(guān)的“合法”手續(xù)，然后是對(duì)每艘工程船（實(shí)質(zhì)是非法采砂船）收取每月３０萬(wàn)元的“管理費(fèi)”，一共收取“管理費(fèi)”１２０萬(wàn)元，而所謂與之“關(guān)聯(lián)”的平垸行洪工程總投資僅為３０余萬(wàn)元。最后，在有關(guān)部門對(duì)這起非法采砂案件查處的過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣块T還找出種種借口，為非法采砂行為開(kāi)脫和叫屈。雖然這起非法采砂事件和有關(guān)當(dāng)事人，在國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)的直接關(guān)注下得到了應(yīng)有的處罰，但其中暴露出的問(wèn)題令人深思。

　?。常欠ú缮?，現(xiàn)象在江上，根子在岸上

　　幾乎所有的非法采砂都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是非法采砂者往往是與盜采江砂所在地的黑惡勢(shì)力相互勾結(jié)。大量的非法采砂案件表明，非法采砂的組織者（俗稱“帶泵人”，以下簡(jiǎn)稱“帶泵人”）一般為當(dāng)?shù)氐暮趷簞?shì)力或與黑惡勢(shì)力有著密切的關(guān)系，帶泵人負(fù)責(zé)指定盜采江砂區(qū)域，組織運(yùn)力（運(yùn)砂船），他們或是在相當(dāng)長(zhǎng)的江段布置監(jiān)控點(diǎn)，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行反監(jiān)控，逃避監(jiān)管，或是利用各種手段，收買管理、執(zhí)法隊(duì)伍中的意志薄弱者，為其所用，保護(hù)非法采砂行為。帶泵人因此要對(duì)每一艘非法采砂船每晚（一般都是在夜間盜采江砂）收取５萬(wàn)元的保護(hù)費(fèi)（又稱押金），并向非法采砂者承諾，如果非法采砂船被執(zhí)法部門抓獲，一切由帶泵人負(fù)責(zé)出面擺平或者承擔(dān)全部的處罰金和相關(guān)損失。事實(shí)上，因?yàn)閹П萌嗽诋?dāng)?shù)囟加邢喈?dāng)龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，信息靈通，組織非法采砂手段狡猾，從而使非法采砂屢屢得手，帶泵人也因此從中獲取巨額的非法所得。由此可見(jiàn)，非法采砂，現(xiàn)象在江上，根子在岸上。

　　４．現(xiàn)有執(zhí)法能力不適應(yīng)管理工作的要求

　　長(zhǎng)江中下游非法采砂行為具有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：一是長(zhǎng)江中下游多屬分汊河道，江面寬闊，分汊眾多，便于非法采砂者躲避和逃逸；二是為了逃避監(jiān)管，非法采砂者多選擇在行政區(qū)劃交界水域，在夜間甚至天氣條件比較惡劣的情況下偷采江砂；三是非法采砂者利用在非法采砂活動(dòng)中獲得的巨額資金，在采砂船上配備了ＧＰＳ、地面雷達(dá)、夜視儀等先進(jìn)設(shè)備，并在長(zhǎng)江兩岸布點(diǎn)，對(duì)執(zhí)法部門實(shí)施反監(jiān)控，信息靈通，反應(yīng)迅速。而目前沿江各省打擊非法采砂的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法能力還很不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前長(zhǎng)江中下游沿江８０％的縣（市）沒(méi)有專用的執(zhí)法監(jiān)督艇和執(zhí)法監(jiān)督車，已有的執(zhí)法監(jiān)督船也很少配有ＧＰＳ、雷達(dá)、夜視儀等監(jiān)測(cè)設(shè)備，且常規(guī)設(shè)備也比較陳舊，船速慢；大部分縣（市）沒(méi)有專門的管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，已有的執(zhí)法隊(duì)伍也不具備強(qiáng)制執(zhí)法能力，因此經(jīng)常有暴力抗法事件發(fā)生；除江蘇省南京市外，絕大部分地（市）、縣（市）沒(méi)有用于打擊非法采砂和日常管理的專門經(jīng)費(fèi)?？梢?jiàn)，現(xiàn)有執(zhí)法能力嚴(yán)重不足，是制約長(zhǎng)江河道采砂管理工作的重要因素之一，亟待解決。

　　５．采砂船只的管理問(wèn)題較突出

　　表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

　　一是禁采期對(duì)采砂船只的集中停放，統(tǒng)一管理工作不到位?！稐l例》第十六條規(guī)定：采砂船舶在禁采期內(nèi)應(yīng)當(dāng)停放在沿江縣級(jí)人民政府指定的地點(diǎn)，無(wú)正當(dāng)理由，不得擅自離開(kāi)指定地點(diǎn)。但據(jù)沿江各省統(tǒng)計(jì)：目前只有大約４０％的采砂船舶?？吭谥付ǖ攸c(diǎn)，且有些地方對(duì)集中?？康氐牟缮按氨O(jiān)管不嚴(yán)，沒(méi)有派專人實(shí)施２４小時(shí)看管，使少數(shù)非法采砂者有機(jī)可乘。大量采砂船舶在江面上任意流動(dòng)，大大增加了長(zhǎng)江河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的難度。

　　二是在現(xiàn)有采砂能力嚴(yán)重過(guò)剩的情況下，仍有不少地方在建造新的采砂船，且單船采砂能力也急劇攀升。據(jù)對(duì)長(zhǎng)江中下游各省現(xiàn)有采砂船的調(diào)查分析，保守估計(jì)，長(zhǎng)江中下游現(xiàn)有采砂船的年采砂能力已達(dá)數(shù)十億ｔ，而《長(zhǎng)江中下游干流河道采砂規(guī)劃》提出的年采砂控制量為３４００萬(wàn)ｔ。２００２年６月，筆者隨同中央電視臺(tái)記者調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)在安徽省一河灘地上正在建造的大型采砂船就有９艘；２００３年３月初，湖北省黃岡市長(zhǎng)江河道采砂管理站現(xiàn)場(chǎng)抓獲的一艘采砂船單船采砂動(dòng)力為３５００ｋＷ。據(jù)查，這艘巨型采砂船是２００３年１月份剛剛下水的新船。如此無(wú)節(jié)制地建造采砂船，不僅會(huì)造成國(guó)家資源的大量浪費(fèi)，也會(huì)增加長(zhǎng)江河道采砂管理的壓力。

三、對(duì)策與建議

　　長(zhǎng)江河道采砂管理是事關(guān)長(zhǎng)江河勢(shì)穩(wěn)定、長(zhǎng)江防洪安全和通航安全的大事，中央政府對(duì)此高度重視，同時(shí)也備受社會(huì)關(guān)注。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)曾多次就此事做出重要批示，要求國(guó)家有關(guān)部門和沿江各級(jí)政府采取切實(shí)有效措施，迅速、堅(jiān)決地整治長(zhǎng)江河道采砂秩序，保障長(zhǎng)江防洪安全和通航安全。筆者認(rèn)為，整治長(zhǎng)江河道采砂秩序措施主要有以下幾個(gè)方面：

　?。保媒?jīng)濟(jì)手段，調(diào)整長(zhǎng)江河道采砂的收益率

　　通過(guò)征收砂石資源費(fèi)和對(duì)采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣或招標(biāo)的方式，降低長(zhǎng)江采砂的收益率，使其達(dá)到或接近社會(huì)平均利潤(rùn)水平，從而引導(dǎo)絕大多數(shù)從事長(zhǎng)江采砂經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)人轉(zhuǎn)產(chǎn)，減少長(zhǎng)江河道采砂管理的壓力。

　?。玻尕瀼亍稐l例》，把地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落到實(shí)處

　　實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是全面貫徹《條例》，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江河道采砂依法、科學(xué)、有序管理的關(guān)鍵措施之一。只有沿江各級(jí)地方人民政府把地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制真正落到實(shí)處，長(zhǎng)江河道采砂秩序才能根本好轉(zhuǎn)，為科學(xué)、合理、有效地開(kāi)發(fā)利用江砂資源打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　?。常龊貌缮按募薪y(tǒng)一管理，從源頭上遏制非法采砂活動(dòng)

　　首先，沿江縣級(jí)人民政府要按照《條例》規(guī)定，切實(shí)做好禁采期對(duì)現(xiàn)有采砂的集中統(tǒng)一管理，對(duì)所有采砂船只登記造冊(cè)，集中停放，并指派專人對(duì)集中停放地封存的采砂船只，實(shí)行２４小時(shí)看管，無(wú)正當(dāng)理由，不得讓采砂船隨意離開(kāi)。
　　其次是有關(guān)行業(yè)主管部門，要嚴(yán)把新建采砂船的審批關(guān)，原則上，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，不再批準(zhǔn)建造新的采砂船只。

４．迅速提高現(xiàn)有執(zhí)法能力，滿足日常監(jiān)管需要

　　根據(jù)長(zhǎng)江河道采砂管理的特點(diǎn)和實(shí)際需要，沿江各地（市）、縣（市）要組建一支１０人左右的專門從事長(zhǎng)江河道采砂管理的執(zhí)法隊(duì)伍；至少配備一艘性能優(yōu)良、有必要的監(jiān)控設(shè)備的執(zhí)法監(jiān)督船，配備一部執(zhí)法監(jiān)督車；在非法采砂活動(dòng)頻繁和管理任務(wù)繁重的江段，建立執(zhí)法基地，以減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。為此，沿江縣級(jí)以上人民政府應(yīng)安排必要的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于河道采砂管理的能力建設(shè)。

　　５．繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊非法采砂

　　現(xiàn)階段，長(zhǎng)江中下游仍然處于全線禁采期，各地要繼續(xù)采取強(qiáng)有力的措施，嚴(yán)厲打擊各類非法采砂事件，特別是對(duì)一些影響較大的典型案件，要依法從重處罰，并追究對(duì)非法采砂行為提供保護(hù)的部門和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，堅(jiān)決打擊地方保護(hù)主義，維護(hù)長(zhǎng)江中下游的禁采工作局面。

　?。叮哟笮麄鞴ぷ髁Χ?，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍

　　各地要采取多種形式，廣泛宣傳亂采濫挖長(zhǎng)江江砂的危害性，宣傳貫徹落實(shí)《條例》以及做好長(zhǎng)江河道采砂管理工作的重要性，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、參與長(zhǎng)江河道采砂管理的良好局面。