從東洞庭湖濕地論濕地保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)立法完善

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簡(jiǎn)介： 東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成立于1982年。1992年，它被指定為國(guó)際重要濕地，特別是作為越冬候鳥(niǎo)的棲息地。1994年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。它位于長(zhǎng)江中游南部，面積19萬(wàn)公頃，其中核心區(qū)面積6.54萬(wàn)公頃，范圍自君山島、注滋河口向西至大西湖、小西湖。東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)孕育有豐富的自然資源，但面對(duì)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出較明顯的生態(tài)脆弱性：周?chē)芗娜丝凇⒅車(chē)鐓^(qū)農(nóng)業(yè)和蘆葦生產(chǎn)發(fā)展、當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展，都使這片濕地承受巨大的壓力。
關(guān)鍵字：洞庭湖濕地 論濕地保護(hù) 自然保護(hù)區(qū) 立法完善

東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成立于1982年。1992年，它被指定為國(guó)際重要濕地，特別是作為越冬候鳥(niǎo)的棲息地。1994年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。它位于長(zhǎng)江中游南部，面積19萬(wàn)公頃，其中核心區(qū)面積6.54萬(wàn)公頃，范圍自君山島、注滋河口向西至大西湖、小西湖。東洞庭湖自然保護(hù)區(qū)孕育有豐富的自然資源，但面對(duì)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出較明顯的生態(tài)脆弱性：周?chē)芗娜丝凇⒅車(chē)鐓^(qū)農(nóng)業(yè)和蘆葦生產(chǎn)發(fā)展、當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展，都使這片濕地承受巨大的壓力。

東洞庭湖濕地保護(hù)和可持續(xù)利用所涉及的立法問(wèn)題包括：

國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的銜接問(wèn)題

　　1、《濕地公約》的宗旨。1971年簽訂的《濕地公約》強(qiáng)調(diào)的是對(duì)濕地單一生態(tài)功能的保護(hù)，即對(duì)作為水禽棲息地的濕地給予特別保護(hù)。盡管公約也承認(rèn)濕地具有調(diào)節(jié)水分循環(huán)和維持濕地動(dòng)植物的基本生態(tài)功能，具有巨大的經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)及娛樂(lè)價(jià)值，但考慮其作為水禽棲息地而給予保護(hù)是公約最直接的目的和宗旨。

　　2、保護(hù)區(qū)的單一保護(hù)職能與生態(tài)系統(tǒng)整體性之間的沖突。按照公約的規(guī)定，目前東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)和權(quán)限的設(shè)置以對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)資源的保護(hù)為中心沒(méi)有什么不妥，用當(dāng)?shù)厝思氨Ｗo(hù)區(qū)自己的話說(shuō)，“是管打鳥(niǎo)的機(jī)構(gòu)”。但保護(hù)鳥(niǎo)不只是個(gè)關(guān)于鳥(niǎo)類(lèi)資源本身的問(wèn)題，生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了土地、魚(yú)類(lèi)資源的利用和保護(hù)狀況與鳥(niǎo)類(lèi)資源的保護(hù)密切相關(guān)。一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查表明，31.1％的人反映保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)常有人捕魚(yú)，禁漁期內(nèi)也有人捕魚(yú)；68.9％的人反映漁民用“迷魂陣”捕魚(yú)，34.4％的人反映漁民用電捕。可見(jiàn)，漁政管理方面明顯存在保護(hù)不足的問(wèn)題。過(guò)度捕撈，導(dǎo)致漁獲量近幾年來(lái)的持續(xù)下降，也導(dǎo)致水禽等動(dòng)物棲息地的破壞，但保護(hù)區(qū)的職能范圍有限，對(duì)此無(wú)能為力。這是強(qiáng)調(diào)濕地單一生態(tài)功能的保護(hù)帶來(lái)的弊端。

　　3、由單一生態(tài)功能保護(hù)走向綜合生態(tài)功能保護(hù)的設(shè)想。如果根據(jù)東洞庭湖的實(shí)際情況，由保護(hù)區(qū)同時(shí)執(zhí)行漁業(yè)資源的保護(hù)職能，可以在不增設(shè)管理機(jī)構(gòu)和人員、不增加管理成本的基礎(chǔ)上更好地實(shí)現(xiàn)公約目的。這樣處理雖然超越了《濕地公約》的要求，卻有助于提高濕地生態(tài)功能的保護(hù)效益。這與公約的基本出發(fā)點(diǎn)仍然一致，因?yàn)椤稘竦毓s》確定的是一個(gè)較低水平的保護(hù)要求。

《自然保護(hù)區(qū)條例》的局限

1、《自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《條例》）未能解決設(shè)立自然保護(hù)區(qū)與不同利益主體發(fā)生沖突的情況下如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

就東洞庭湖而言，濕地保護(hù)存在多個(gè)方面不同層次的沖突：

　?。?）經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的沖突。這種沖突異常尖銳。具體表現(xiàn)在：第一，濕地利用過(guò)濫加劇生態(tài)破壞。如漁民的過(guò)度捕撈對(duì)漁獲量下降的影響；蘆葦場(chǎng)的增加在提高農(nóng)民收入的同時(shí)，加速了東洞庭湖的泥沙淤積，湖床抬高；蘆葦冬季收割和運(yùn)輸對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)棲息地的影響；速生樹(shù)種歐美楊的種植有可能加速泥沙的淤積，增加洪水隱患，等等。第二，資源保護(hù)本身的成本。如保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置導(dǎo)致政府的支出增加；停止獵鳥(niǎo)導(dǎo)致收入的減少；稻谷被受保護(hù)鳥(niǎo)類(lèi)啄食導(dǎo)致?lián)p失等。這種沖突未得解決的后果之一是自然保護(hù)的法律政策失效。

　?。?）跨行政區(qū)劃的濕地保護(hù)和利用引發(fā)地方利益的沖突。盡管漁業(yè)和葦業(yè)資源的利用過(guò)濫對(duì)漁獲量、行洪以及水禽棲息地都已經(jīng)造成了實(shí)際的危害，但保護(hù)區(qū)受保護(hù)鳥(niǎo)類(lèi)資源單一職能的局限而無(wú)能為力。如果保護(hù)區(qū)同時(shí)享有保護(hù)魚(yú)類(lèi)資源和其他生物資源的職能，更有利于制約過(guò)度捕撈，促進(jìn)資源的可持續(xù)利用。但這意味著保護(hù)區(qū)將行使一部分漁政的職權(quán)，導(dǎo)致東管會(huì)職權(quán)的削弱和湖南省岳陽(yáng)縣既得利益的減少，故很難得到實(shí)施。

　　（3）部門(mén)利益的沖突。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)采取的是分類(lèi)型、分等級(jí)、分部門(mén)的多重交叉管理體制，導(dǎo)致了多頭管理，各自為政，建設(shè)與管理脫節(jié)的局面。再加上自然保護(hù)區(qū)本身可能具備多種類(lèi)型的生態(tài)因子，問(wèn)題就更為復(fù)雜。

　?。?）長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的沖突。

　　第一，“知長(zhǎng)行短”的矛盾。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，漁民對(duì)于魚(yú)類(lèi)資源的保護(hù)及其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是認(rèn)識(shí)有余行動(dòng)不足：56.7％的人認(rèn)為應(yīng)該禁漁，17.8％的人認(rèn)為禁漁期太短，13.3％的人認(rèn)為禁漁期太長(zhǎng)，只有13.3％的人反對(duì)禁漁。其中擁護(hù)禁漁的大部分是本地漁民，反對(duì)禁漁的多是外地漁民。本地漁民擔(dān)心禁漁不徹底，導(dǎo)致洞庭湖的魚(yú)在他們這一代手上“絕種”，外地漁民則多是“撈了就走”的心態(tài)，洞庭湖的魚(yú)絕種與否他們不像本地漁民那樣關(guān)切。主張禁漁的漁民表現(xiàn)出矛盾的心理和做法：一方面，他們痛恨害業(yè)捕魚(yú)，另一方面，他們基本上都使用禁捕工具。68.9％的人反映漁民用“迷魂陣”捕魚(yú)，34.4％的人反映漁民用電捕，31.1％的人反映保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)常有人捕魚(yú)，禁漁期內(nèi)也有人捕魚(yú)。漁民認(rèn)為，自己不使用害業(yè)，別人會(huì)使用，東洞庭湖不使用，長(zhǎng)江的其他地方會(huì)使用，如果不是在全長(zhǎng)江流域采取措施，如果禁漁令執(zhí)行得不徹底，他們都是“吃了眼前虧”。可見(jiàn)，如果欠缺制度的有效約束，漁民出于實(shí)際利益的考慮，多會(huì)選擇短視的做法而導(dǎo)致資源耗竭的“公地的悲劇”。

　　第二，不當(dāng)?shù)墓芾泶胧┘觿×寺訆Z式的資源利用。居民反映，主要是水面一年一包的承包經(jīng)營(yíng)以及委托代管方式加劇了掠奪式的捕撈。雖然管理層已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，但未能普遍禁止。原因是東洞庭湖水域?qū)拸V，管理部門(mén)人手不夠，水面承包和分包可以減輕管理壓力，減少管理成本。

　　第三，《條例》規(guī)定的不足。對(duì)于上述種種沖突，《條例》是有預(yù)見(jiàn)性的（如《條例》第5條、第14條第2款、第27條第2款之規(guī)定），但未能提出一個(gè)較具操作性的處理方式。在東洞庭湖地區(qū)，實(shí)踐中涉及不同部門(mén)和不同地方的利益沖突，通常是由其共同的上級(jí)機(jī)關(guān)或部門(mén)成立臨時(shí)性的協(xié)調(diào)小組（通常是政府主要負(fù)責(zé)人），召集各方利益代表會(huì)談，先聽(tīng)取各方意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)反復(fù)磋商，最后由協(xié)調(diào)小組拍板處理，即時(shí)權(quán)威有效，筆者認(rèn)為這種習(xí)慣應(yīng)以立法的方式確定下來(lái)，并應(yīng)允許利害關(guān)系人申請(qǐng)聽(tīng)證，使其更具公正、公開(kāi)、公平性質(zhì)。

2、《條例》預(yù)留公眾參與空間不足。

　　調(diào)查顯示，一方面，民間環(huán)境保護(hù)團(tuán)體在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)引起部分人的注意；另一方面公眾參與的意識(shí)比較樂(lè)觀：三到四成的居民認(rèn)為自己有權(quán)參加濕地保護(hù)利用和管理活動(dòng)；近半數(shù)的人認(rèn)為大型建筑工程的興建應(yīng)向公眾公開(kāi)，征詢(xún)意見(jiàn)；少數(shù)人要求舉行聽(tīng)證和進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)則表明其參與意識(shí)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)母叨?，只?4.4％的人認(rèn)為由政府說(shuō)了算；涉及反對(duì)不利濕地保護(hù)的工程或舉措上馬的方式：三到四成的人選擇采取積極而有理有節(jié)的方式表達(dá)自己的異議；另則，從對(duì)于東洞庭湖濕地保護(hù)的具體舉措和立法建議的問(wèn)卷調(diào)查中，也可看出居民對(duì)填注這些答案是很熱心的，對(duì)于濕地利用和保護(hù)有不少自己的見(jiàn)解。甚至有漁民提出愿意成立一個(gè)民間基金組織以輔助禁漁令的實(shí)施。《條例》沒(méi)有考慮預(yù)留一個(gè)公眾參與的空間，不能說(shuō)不是一個(gè)缺陷。

3、《條例》未結(jié)合綜合利用的需要確定保護(hù)區(qū)的保護(hù)方式。

　　《條例》第26條規(guī)定，“禁止在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！睎|洞庭湖自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)大、小西湖卻恰好在一個(gè)交通要道上，每天都有不少于數(shù)十輛汽車(chē)通過(guò)。緊挨湖堤的是稻田和居家農(nóng)戶(hù)，種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)頻繁。據(jù)當(dāng)?shù)鼐用窦肮芾砣藛T反映，大、小西湖的魚(yú)產(chǎn)量特別高。即便進(jìn)行封閉式管理，封閉時(shí)間也只可能是冬季。因?yàn)橹挥性诿磕?1月到次年4月份時(shí)候，成百萬(wàn)只的候鳥(niǎo)到此越冬；如果全時(shí)段封閉生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，反是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的一大損失。當(dāng)?shù)毓倜穸挤从常灰粸E捕濫采，有所節(jié)制，則可以達(dá)到資源的保護(hù)和充分利用的效果。由此反觀《條例》這一條的規(guī)定，便有失之偏頗之嫌。

國(guó)內(nèi)法之間的沖突

　　濕地管理體制存在多部門(mén)管理，有一部分原因應(yīng)歸于國(guó)內(nèi)法律、法規(guī)內(nèi)容的沖突。東洞庭湖濕地保護(hù)涉及的主要相關(guān)法律法規(guī)包括：《土地管理法》、《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等。根據(jù)這些法的規(guī)定，基本上是一類(lèi)資源形成一個(gè)管理部門(mén)。濕地型自然保護(hù)區(qū)包含有多種類(lèi)型的自然資源，從而產(chǎn)生管理部門(mén)的交叉和重疊。這些規(guī)定對(duì)于像東洞庭湖既有陸生又有水生動(dòng)植物保護(hù)對(duì)象的濕地自然保護(hù)區(qū)，多部門(mén)的分工負(fù)責(zé)將會(huì)引起權(quán)力和經(jīng)費(fèi)的不適當(dāng)分散，管理權(quán)限的重疊交叉和空白，不利于濕地的綜合開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)。

關(guān)于自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬的看法

　　有學(xué)者認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)的權(quán)屬不明導(dǎo)致管理過(guò)程中出現(xiàn)爭(zhēng)端。如湖南省岳陽(yáng)市人大關(guān)于對(duì)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)大、小西湖進(jìn)行封閉式管理的決議實(shí)施過(guò)程中，東管會(huì)提出，對(duì)大小西湖進(jìn)行封閉式管理的前提是由保護(hù)區(qū)給付一定數(shù)額的金錢(qián)補(bǔ)償。自然保護(hù)區(qū)無(wú)力補(bǔ)償，因而封閉式管理也遲遲不能實(shí)施。我們認(rèn)為：

　　1、自然保護(hù)區(qū)土地所有權(quán)和使用權(quán)依《土地管理法》的確定，權(quán)屬是清楚的。如大、小西湖的土地屬?lài)?guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表行使；使用權(quán)屬岳陽(yáng)縣。根據(jù)《條例》和國(guó)家土地管理局1995年《自然保護(hù)區(qū)用地管理辦法》的規(guī)定，《條例》僅解決自然保護(hù)區(qū)的勘界問(wèn)題，不當(dāng)然涉及保護(hù)區(qū)的權(quán)屬問(wèn)題。從淵源、效力而言，《條例》是行政法規(guī)，《土地管理法》是法律，行政法規(guī)也不能變更法律的規(guī)定。

　　2、《條例》未具體規(guī)定公共權(quán)力的行使與私權(quán)的行使發(fā)生沖突如何處理。《條例》設(shè)定的是一種行政管制權(quán)，屬于公共性質(zhì)的權(quán)力，而土地所有權(quán)和使用權(quán)是一種物權(quán)，屬于私的權(quán)利，二者發(fā)生沖突的可能性很大。如《自然保護(hù)區(qū)條例》第26、27、28條都是禁止性規(guī)范，包括禁止自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)性活動(dòng)，禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)。這一規(guī)定即與土地使用權(quán)的行使發(fā)生沖突。對(duì)于這種沖突的解決方式，可以區(qū)別保護(hù)區(qū)的不同范圍而設(shè)定：（1）核心區(qū)：應(yīng)由自然保護(hù)區(qū)以依法收回土地使用權(quán)的方式取得使用權(quán)。環(huán)境管理活動(dòng)是一種公益事業(yè)，其土地的使用屬于“為公共利益需要”目的的使用，根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第58條的規(guī)定，國(guó)家為公共利益需要使用土地的，可以依法收回國(guó)家土地使用權(quán)，并應(yīng)當(dāng)給予原來(lái)土地權(quán)利人以適當(dāng)補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)闹黧w，宜區(qū)別保護(hù)區(qū)的不同級(jí)別而分別為國(guó)家或地方政府；補(bǔ)償方式上，可以通過(guò)協(xié)商靈活采用金錢(qián)補(bǔ)償、土地置換或其他為利益各方所認(rèn)可的方式。（2）緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)：是否收回視具體情況而定。如果保護(hù)區(qū)出于資源保護(hù)的需要確有收回必要的，也可以通過(guò)上述方式取得土地使用權(quán)。

結(jié)論

　　綜合上述分析，我們認(rèn)為，濕地保護(hù)和可持續(xù)利用中許多問(wèn)題可以在立法層面上得到解決。

　?。ㄒ唬┝⒎ㄐ问剑嚎紤]到濕地情況的復(fù)雜多樣性、法律的穩(wěn)定性和我國(guó)傳統(tǒng)的“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的推進(jìn)模式，可以在考慮是否進(jìn)行濕地立法前先在自然保護(hù)區(qū)的立法框架中解決已經(jīng)建立起自然保護(hù)區(qū)的濕地綜合生態(tài)功能保護(hù)的問(wèn)題。有必要對(duì)現(xiàn)有的《條例》進(jìn)行修訂，從行政法規(guī)上升為法律形式，以提高其普遍效力。

　?。ǘ┝⒎ㄗ谥迹和黄茊我粚?duì)象或單一功能的保護(hù)目的，以促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的綜合生態(tài)功能的保護(hù)和可持續(xù)利用為立法宗旨。

　　（三）立法內(nèi)容：首先，以收回使用權(quán)和協(xié)商補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的土地使用權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題，補(bǔ)償方式不限于貨幣形式，可以靈活采用貨幣、土地置換或其他為利益各方所認(rèn)可的方式；其次，協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)的管理體制；第三，依既有慣常的方式結(jié)合行政公開(kāi)的要求建立起跨地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制；第四，在自然保護(hù)區(qū)的申請(qǐng)和建設(shè)環(huán)節(jié)確定公眾參與的法律機(jī)制。