美國洪水保險(xiǎn)體制的沿革與啟示

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摘 要

美國是世界上最早建立國家強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)體制的國家，并力圖將洪水保險(xiǎn)計(jì)劃與洪泛區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理有機(jī)地結(jié)合起來，經(jīng)過艱難曲折的探索，闖出了一條成功之路。我國的洪水保險(xiǎn)體制正處于積極探索階段。中美兩國雖然國情差異較大，但以洪水保險(xiǎn)作為推進(jìn)洪泛區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)濟(jì)手段，并以立法與國家計(jì)劃來保障實(shí)施的作法是值得借鑒的。

關(guān)鍵詞：洪水保險(xiǎn) 洪水風(fēng)險(xiǎn)管理

1 引言

美國是世界上最早提出并實(shí)踐將洪水保險(xiǎn)作為國家推動(dòng)洪泛區(qū)管理的重要手段，以抑制洪災(zāi)損失急劇上升趨勢的國家；也是率先以立法形式將洪水保險(xiǎn)列為洪水風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)中的重要一環(huán)，制定并堅(jiān)持實(shí)施全國性洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的國家。美國洪水保險(xiǎn)體制的發(fā)展，走過了一條艱難甚至是非常曲折的道路，體現(xiàn)了積極探索、不斷進(jìn)取的精神。最終形成了由聯(lián)邦緊急事物管理署(FEMA)管理的國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃與私營保險(xiǎn)公司相互補(bǔ)充的發(fā)展模式。目前，國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃已作到收支平衡，在防洪減災(zāi)中發(fā)揮了積極的作用。

我國自1980年恢復(fù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)起，也進(jìn)行了洪水保險(xiǎn)的研究和試點(diǎn)。但是對于洪水保險(xiǎn)在我國推廣的意義與必要性，對于適合我國國情的洪水保險(xiǎn)的推廣模式，目前仍處于朦朧的認(rèn)識(shí)階段。深入了解美國洪水保險(xiǎn)體制形成的背景及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以少走他人已經(jīng)走過的彎路；同時(shí)，避免盲目引進(jìn)不適合我國國情的做法。本文試圖對美國洪水保險(xiǎn)體制的幾次重大變革的動(dòng)因，遇到的問題與對策，對策實(shí)施效果等作初步的分析，對兩國實(shí)施洪水保險(xiǎn)的目的與條件作一比較，以助于探討適合于我國國情的洪水保險(xiǎn)體制。

2 美國的洪水保險(xiǎn)體制的沿革

2.1美國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的初期——洪水保險(xiǎn)從熱到冷

19世紀(jì)末20世紀(jì)初, 隨著工業(yè)的發(fā)展與社會(huì)對資產(chǎn)安全保障需求的增長, 美國保險(xiǎn)業(yè)有了迅速的發(fā)展。這些私營性質(zhì)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以贏利為目的，為了吸引更多的保費(fèi)，洪水災(zāi)害的損失也被積極列為保險(xiǎn)賠付的范疇。在洪泛區(qū)中保戶尚少的情況下，水災(zāi)損失的賠付對保險(xiǎn)公司不構(gòu)成嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，收少賠多的實(shí)例正好作為保險(xiǎn)公司廣告宣傳的樣板。

隨著保戶覆蓋率的增加，一旦水災(zāi)發(fā)生，保險(xiǎn)公司一下子要面對大量的賠付對象。尤其是對于在局部區(qū)域中發(fā)展的小的保險(xiǎn)公司來說，從事洪水保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)極大。20年代后期，美國一些保險(xiǎn)公司因大洪水而遭受了災(zāi)難性的損失。由此，保險(xiǎn)業(yè)認(rèn)識(shí)到洪水保險(xiǎn)與一般事故損失的保險(xiǎn)有完全不同的特點(diǎn)。私人保險(xiǎn)業(yè)對洪水保險(xiǎn)的熱情迅速冷卻，至多只受理汽車和活動(dòng)房屋的水災(zāi)保險(xiǎn)。這一現(xiàn)象持續(xù)了幾十年。

2.2美國首次關(guān)于洪水保險(xiǎn)的立法——近乎流產(chǎn)的嘗試

50年代初, 美國開始重視洪水保險(xiǎn)的研究。美國人發(fā)現(xiàn), 盡管幾十年來, 政府投入了大量資金用于防洪工程的興建, 但水災(zāi)損失依然不斷增長, 政府救災(zāi)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)越來越重。美國人認(rèn)為, 其原因在于洪泛區(qū)土地不合理的開發(fā)與利用。洪泛區(qū)地價(jià)低廉, 防洪工程的興建更是大大激發(fā)了投資者的開發(fā)熱情。為此, 1956年美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》, 創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)制度。 國會(huì)希望通過對洪泛區(qū)征收洪水保險(xiǎn)費(fèi), 一方面可以部分抵消地價(jià)低廉的誘惑; 另一方面, 能減輕政府救災(zāi)補(bǔ)助的財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)時(shí)洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)仍由私營保險(xiǎn)公司承擔(dān), 若政府不予資助，一場大的洪水甚至可以導(dǎo)致數(shù)家保險(xiǎn)公司破產(chǎn)。因此，國會(huì)意識(shí)到民間保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)得到聯(lián)邦政府的支持，否則不能承擔(dān)洪水保險(xiǎn)。但是，由于保險(xiǎn)行業(yè)意見分歧和對保險(xiǎn)措施有效性的懷疑，保險(xiǎn)基金一直未獲批準(zhǔn)。

2.3創(chuàng)立國家洪水保險(xiǎn)體制——用心良苦但應(yīng)者寥寥

上述爭論持續(xù)十多年后, 終于有了重大的進(jìn)展。1968年美國國會(huì)通過了《全國洪水保險(xiǎn)法》, 次年制定出了《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》(NFIP)，建立了國家洪水保險(xiǎn)基金。此舉的目的非常明確, 就是國家下決心將洪水保險(xiǎn)作為推動(dòng)洪泛區(qū)管理的重要經(jīng)濟(jì)手段，以抑制洪災(zāi)損失急劇上升趨勢。

為了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo), 國會(huì)授權(quán)住宅與城市建設(shè)部組建了聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA), 負(fù)責(zé)國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的管理。FIA與國家洪水保險(xiǎn)者協(xié)會(huì)建立了合作關(guān)系。該協(xié)會(huì)是120多家私營保險(xiǎn)公司的聯(lián)合體。聯(lián)邦政府對保險(xiǎn)費(fèi)收入和實(shí)際支出的差給予補(bǔ)助，并承付超過私營保險(xiǎn)公司財(cái)力的賠償費(fèi)。聯(lián)邦補(bǔ)貼率約占實(shí)際保險(xiǎn)費(fèi)的10%。

根據(jù)新法律，只有參加NFIP的社區(qū)(Community), 才能購買由聯(lián)邦補(bǔ)貼的洪水保險(xiǎn)。而參加NFIP的社區(qū)必須承諾加強(qiáng)洪泛區(qū)的土地利用與管理，包括：①采取措施限制洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開發(fā)；②引導(dǎo)擬建項(xiàng)目避開洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；③協(xié)助減輕洪水破壞；④采取其他長期改善洪泛區(qū)土地管理和利用的措施。

1968年的洪水保險(xiǎn)法實(shí)施之后遇到兩大困難。①計(jì)劃是自愿性的。因?yàn)槎唐趦?nèi)要增加居民的負(fù)擔(dān)，許多社區(qū)對此不感興趣；②為了確定保險(xiǎn)費(fèi)率，需要對各社區(qū)逐一進(jìn)行詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)研究，確定洪泛區(qū)范圍，并對洪泛區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃。而這項(xiàng)工作至少需要5年才能完成。結(jié)果，盡管在政府補(bǔ)貼的優(yōu)惠條件下，房屋財(cái)產(chǎn)投保金額每100美元僅25美分，計(jì)劃實(shí)施的頭一年，全國僅有4個(gè)社區(qū)有條件參加保險(xiǎn), 總共只售出20份保險(xiǎn)單。

為了克服這一矛盾，1969年國會(huì)修改了原法規(guī), 制定了洪水保險(xiǎn)應(yīng)急計(jì)劃，允許各社區(qū)在洪水風(fēng)險(xiǎn)研究未完成的情況下以部分投保的形式先參加保險(xiǎn)計(jì)劃。應(yīng)急計(jì)劃中，洪水保險(xiǎn)費(fèi)率暫時(shí)采用全國平均的保險(xiǎn)費(fèi)率，但是，洪水保險(xiǎn)費(fèi)的最高限額只能采用正式計(jì)劃中的低檔級。應(yīng)急計(jì)劃實(shí)施后, 洪水保險(xiǎn)的參加者有所增加，但直到1973年5月, 在近2萬個(gè)有洪水問題的社區(qū)中，僅有3000個(gè)參加了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，只占應(yīng)參加者的15%，國家的救災(zāi)費(fèi)用仍不斷上升。

2.4強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)體制的推進(jìn)——從合作到分裂

為了加強(qiáng)國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的推進(jìn)力度, 1973年12月, 美國國會(huì)通過《洪水災(zāi)害防御法》, 將洪水保險(xiǎn)計(jì)劃由自愿性改為強(qiáng)制性。該法規(guī)定不再向確認(rèn)為有洪水風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)提供聯(lián)邦資助，除非①財(cái)產(chǎn)所在社區(qū)參加了國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃；②資助申請者已購買了洪水保險(xiǎn)。聯(lián)邦資助不僅包括所有形式的聯(lián)邦政府的直接援助，如洪災(zāi)補(bǔ)助、無償救濟(jì)和災(zāi)區(qū)減免所得稅等，而且包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)和管理的各種貸款。該法授權(quán)聯(lián)邦政府確定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)并通知有關(guān)社區(qū)。社區(qū)接到通知后，須申請參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，或證明其不屬于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。社區(qū)在收到通知一年后仍未參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，將受到懲罰。

強(qiáng)制性保險(xiǎn)計(jì)劃實(shí)施之初，激起了大量的矛盾和反對。國會(huì)不得不對該法的某些條款進(jìn)行修改。1976年放寬了抵押貸款的禁令, 1977年又通過了《洪水保險(xiǎn)計(jì)劃修正案》，取消了禁止由聯(lián)邦保險(xiǎn)的信貸機(jī)構(gòu)向位于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)但未參加保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)的資產(chǎn)所有者提供貸款的條款, 但要求信貸機(jī)構(gòu)告之借貸人, 他將無權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)和援助，因此在開發(fā)洪泛區(qū)時(shí)應(yīng)自行采取相應(yīng)的防洪保護(hù)措施。

1977年底, 由于對洪水保險(xiǎn)中權(quán)益的爭吵達(dá)到無法協(xié)調(diào)的地步, 聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)解除了與國家洪水保險(xiǎn)協(xié)會(huì)的合作關(guān)系。無論爭論雙方誰是誰非, 洪水保險(xiǎn)計(jì)劃經(jīng)費(fèi)的使用情況都令民眾難以容忍。1977年，美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的總費(fèi)用為6.12億美元,其中2.11億支付洪災(zāi)損失,2.47億支付聯(lián)邦政府對保險(xiǎn)計(jì)劃的研究費(fèi)用,其余1.54億為保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開支、保險(xiǎn)儲(chǔ)備金、聯(lián)邦有關(guān)洪水保險(xiǎn)的行政開支, 即從民眾手中收取的洪水保險(xiǎn)費(fèi)用僅有1/3真正回到了災(zāi)民手中。

盡管如此, 美國政府仍然堅(jiān)持謀求推進(jìn)強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的方式。1979年, FIA轉(zhuǎn)歸聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1979年底，共有16732個(gè)社團(tuán)購買了180萬份保險(xiǎn)。這一年，國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃支付66175個(gè)申請者4.275億美元，總統(tǒng)災(zāi)害基金以不同形式提供了2.295億美圓的救濟(jì)資金, 聯(lián)邦小企業(yè)管理局和農(nóng)民家庭管理局向?yàn)?zāi)區(qū)發(fā)放的救災(zāi)貸款達(dá)18億美元, 洪水保險(xiǎn)計(jì)劃投入的救災(zāi)經(jīng)費(fèi)約占總投入的1/6。

2.5現(xiàn)行美國國家洪水保險(xiǎn)體制的形成——第二次握手

1981年, FIA開始謀求重新發(fā)揮私營保險(xiǎn)公司在NFIP中的作用。經(jīng)過與幾家大的保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)代表的艱苦談判，提出了一個(gè)“以你自己的名義”的計(jì)劃(WYO)。私營保險(xiǎn)公司僅以自己的名義為NFIP出售洪水保險(xiǎn), 但不承擔(dān)賠付的風(fēng)險(xiǎn)。私營保險(xiǎn)公司將售出的保單全部轉(zhuǎn)給FIA, 按保單數(shù)量獲取傭金。FIA負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的統(tǒng)一管理和使用。1983年8月, FIA向私營保險(xiǎn)公司發(fā)出參加WYO計(jì)劃的邀請, 至1986年10月, 已有200多家私營保險(xiǎn)公司與FIA簽約向社會(huì)提供洪水保險(xiǎn)服務(wù)。

新的管理模式既體現(xiàn)了FIA在國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃中的主導(dǎo)地位, 保證了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)可以在全國范圍調(diào)用, 又充分利用了私營保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。從1985年起, NFIP實(shí)現(xiàn)了自負(fù)盈虧, 不再需用納稅人的錢來補(bǔ)貼賠償和運(yùn)營費(fèi)用。至1996年4月, 全美參加NFIP的社區(qū)數(shù)已達(dá)18469個(gè)(占應(yīng)參加數(shù)的87%,其中參加正式計(jì)劃的18277個(gè), 參加應(yīng)急計(jì)劃的192個(gè)), 共售出3416842份保單, 平均每份支付保險(xiǎn)金284美元, 收入保險(xiǎn)費(fèi)11.415億美元, 投?？傤~達(dá)3496.447億美元。國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃總體上作到了收支平衡, 尚有2600萬美元的結(jié)余，另有向財(cái)政部的借款6.886億美元(法律規(guī)定的限額為10億), 以應(yīng)付特大水災(zāi)的賠付。

3 美國洪災(zāi)保險(xiǎn)的主要特點(diǎn)

3.1洪水保險(xiǎn)由國家設(shè)專職機(jī)構(gòu)專項(xiàng)管理

1979年起, 聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)歸聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。FIA負(fù)責(zé)的保險(xiǎn)計(jì)劃僅有兩個(gè)，一為全國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃(NFIP), 另一為聯(lián)邦犯罪保險(xiǎn)計(jì)劃，可見洪水保險(xiǎn)是一個(gè)具有特殊性的險(xiǎn)種。大的洪災(zāi)一旦發(fā)生，受災(zāi)區(qū)域內(nèi)賠付對象占投保群體的比重很大，在局部區(qū)域發(fā)展業(yè)務(wù)、資本有限的私營保險(xiǎn)公司往往難以承受。只有國家才有力量在全國推行強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)，在更大的范圍里調(diào)濟(jì)使用保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，作為國家財(cái)政補(bǔ)貼的非贏利性的國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，也必須是國家專項(xiàng)管理的。

3.2 洪水保險(xiǎn)是加強(qiáng)洪泛區(qū)管理的重要手段，并具有強(qiáng)制性

洪水保險(xiǎn)是美國重要的洪泛區(qū)管理措施之一。地價(jià)低廉使洪泛區(qū)土地的開發(fā)利用產(chǎn)生極大吸引力。而一旦受災(zāi)，根據(jù)美國的法律，聯(lián)邦政府要承擔(dān)救濟(jì)的責(zé)任。為了避免盲目的開發(fā)行為加劇洪災(zāi)損失, 美國以洪水保險(xiǎn)作為非工程的防洪措施加以強(qiáng)制推行。NFTP既是美國的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，又是洪泛區(qū)管理計(jì)劃。

洪泛區(qū)管理是政府行為, 必須依靠地方政府實(shí)施。但地方政府未必肯下力氣作好這項(xiàng)既得罪人又不易見到短期效益的工作。美國將改善洪泛區(qū)土地管理和利用，采取防洪減災(zāi)措施作為社區(qū)參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的先決條件，再將社區(qū)參加全國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃作為社區(qū)中個(gè)人參加洪水保險(xiǎn)的先決條件，這就對地方政府形成了雙重的壓力——不加強(qiáng)洪泛區(qū)管理,就失去聯(lián)邦政府的救災(zāi)援助，同時(shí)也可能失去選民的支持, 從而促使地方政府加強(qiáng)洪泛區(qū)管理，使洪水保險(xiǎn)計(jì)劃達(dá)到分擔(dān)聯(lián)邦政府救災(zāi)費(fèi)用負(fù)擔(dān)和減輕洪災(zāi)損失的雙重目的。因此,所謂強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn), 首先是針對地方政府而言的； 而對洪泛區(qū)中的個(gè)人、家庭和企業(yè)來說，強(qiáng)制性并不是強(qiáng)迫參加洪水保險(xiǎn)，而是義務(wù)與權(quán)利的約定。

3.3 洪水保險(xiǎn)有法可依, 并經(jīng)歷了逐漸完善的過程

從1956年通過《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》開始, 聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法規(guī)和制度不斷在進(jìn)行調(diào)整。1968年國會(huì)通過了《全國洪水保險(xiǎn)法》, 1969年依法制定出《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》。1973年12月, 美國國會(huì)通過《洪水災(zāi)害防御法》進(jìn)一步將洪水保險(xiǎn)計(jì)劃由自愿性改為強(qiáng)制性。隨后管理體制根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題不斷改進(jìn)完善?？梢哉f是積了40年的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 才形成了一套行之有效的法規(guī)與管理辦法。

盡管如此，美國的洪水保險(xiǎn)仍有相當(dāng)大的死角。據(jù)FEMA官員介紹, 洪泛區(qū)中約有40%的居民, 自以為對洪災(zāi)損失有足夠的承受能力,寧肯受災(zāi)后不要聯(lián)邦政府的救助, 也不愿購買洪水保險(xiǎn)。1993年密西西比河大洪水中, 受洪水破壞的建筑有4萬余間, 其中參加了洪水保險(xiǎn)的只有11491間。

3.4 國家洪水保險(xiǎn)的對象與額度是嚴(yán)格限定的

美國國家洪水保險(xiǎn)對象僅限于居民和小型企業(yè), 主要為有墻有頂?shù)慕ㄖ皟?nèi)部財(cái)產(chǎn)，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產(chǎn)的最高賠付不超過25萬美元,室內(nèi)財(cái)產(chǎn)對居民不超過6萬, 對小型企業(yè)不超過30萬。不保的對象還包括：天然氣和液體的儲(chǔ)蓄罐、動(dòng)物、鳥、魚、飛機(jī)、碼頭、田里的莊稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的機(jī)器設(shè)備、機(jī)動(dòng)車及地下室里的財(cái)產(chǎn)等。可見美國的國家洪水保險(xiǎn)并不搞大包大攬，僅滿足維持洪災(zāi)之后社會(huì)安定的基本需要。

美國水利工程與公共設(shè)施均不在國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃范圍內(nèi)。一旦遭洪水毀壞，前者由政府負(fù)責(zé)修復(fù)，后者由有關(guān)市政部門負(fù)責(zé)修復(fù)。超出國家洪水保險(xiǎn)范圍之外的財(cái)產(chǎn)如果有更高的保險(xiǎn)要求，也可向私營保險(xiǎn)公司投保。

3.5洪水保險(xiǎn)的重要依據(jù)是FEMA統(tǒng)一繪制的洪水保險(xiǎn)率圖

美國洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制與國家洪水保險(xiǎn)制度的建立有密切的關(guān)系。與1956年國會(huì)通過的《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》相配合，美國內(nèi)務(wù)部地質(zhì)調(diào)查局從1959年起開始確認(rèn)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū), 陸續(xù)繪制了許多地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)邊界圖。1960年的防洪法公布后，根據(jù)授權(quán)，陸軍工程兵團(tuán)開始為各地區(qū)繪制洪水災(zāi)害地圖及編制洪泛區(qū)信息通報(bào)。這些圖基本上都是根據(jù)歷史洪水資料或加上水文資料分析確定的洪水淹沒范圍圖。

60年代末開始推行《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》后，為了合理確定洪水保險(xiǎn)費(fèi)率，僅有洪水淹沒范圍圖還不夠。新組建的聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局(FIA)面對的一個(gè)緊迫任務(wù)是為各希望參加NFIP的社區(qū)組織詳細(xì)的洪水風(fēng)險(xiǎn)研究, 根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)分布繪制出社區(qū)的洪水保險(xiǎn)率圖。對于尚未完成洪水保險(xiǎn)率圖的社區(qū), 只能先參加NFIP的應(yīng)急計(jì)劃，即僅根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)邊界圖確定洪泛區(qū), 在洪泛區(qū)內(nèi)，無論風(fēng)險(xiǎn)大小，采用全國平均的保險(xiǎn)費(fèi)率。

FIA并入FEMA之后, FEMA制定了洪水風(fēng)險(xiǎn)研究與洪水保險(xiǎn)率圖的統(tǒng)一規(guī)范, 出錢資助指定的公司統(tǒng)一印制洪水保險(xiǎn)率圖。目前，F(xiàn)EMA統(tǒng)一印制的洪水保險(xiǎn)率圖已覆蓋美國全國, 并根據(jù)環(huán)境與防洪工程條件的變化,不斷對洪水保險(xiǎn)率圖進(jìn)行修改。據(jù)FEMA官員介紹, 自1968年以來, 美國繪制全國洪水保險(xiǎn)率圖的費(fèi)用累計(jì)已超過了100億美元。

該圖以100年一遇洪水的淹沒范圍為洪泛區(qū)的A區(qū), 100年～500年一遇洪水之間的淹沒范圍為B區(qū)，此外為C區(qū)。100年一遇洪水被作為洪水保險(xiǎn)率區(qū)劃的基準(zhǔn)洪水(base flood), 并標(biāo)注行洪區(qū)與水位分布。由水位與地面高程可以確定水深分布，進(jìn)而可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)率。原則上，行洪區(qū)內(nèi)禁止開發(fā)，已建的房屋要拆遷出去；行洪區(qū)外的洪泛區(qū)中，新建居民住宅的一層地面要超過100年一遇水位以上，非住宅建筑物應(yīng)能抵御100年一遇的洪水。參加保險(xiǎn)計(jì)劃之前已有的建筑，要采取減災(zāi)措施。水毀的房屋，在利用保險(xiǎn)賠付重建時(shí)，必須滿足100年一遇的防洪要求，或從洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)遷出。

3.6 適當(dāng)發(fā)揮私營保險(xiǎn)公司的作用

由私營保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)洪水保險(xiǎn)金的收發(fā),而由國家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式已證明是失敗的。完全由國家自建一套洪水保險(xiǎn)系統(tǒng)也不現(xiàn)實(shí)。在WYO計(jì)劃中，私營保險(xiǎn)公司在全國各地為FIA代售洪水保險(xiǎn)，既發(fā)揮其專長，又有利于國家對洪水保險(xiǎn)的管理。

對國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃保險(xiǎn)范圍之外的資產(chǎn)，私營保險(xiǎn)公司也有用武之地。如大型企業(yè)的洪水保險(xiǎn)，就求助于私營保險(xiǎn)公司。私營保險(xiǎn)公司也利用FEMA的洪水保險(xiǎn)率圖判斷洪水風(fēng)險(xiǎn), 但有自己的一套規(guī)范來計(jì)算工業(yè)資產(chǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率。私營保險(xiǎn)公司的洪水保險(xiǎn)是國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的補(bǔ)充, 具有商業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)。國家不為私營保險(xiǎn)公司承擔(dān)洪水保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。為了避免虧損, 保險(xiǎn)公司會(huì)對投保企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的洪水風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)并要求企業(yè)采取各種減災(zāi)措施。對洪水風(fēng)險(xiǎn)太大的企業(yè), 保險(xiǎn)公司會(huì)拒絕受理，或采取再保險(xiǎn)的措施。

3.7 保險(xiǎn)理賠的效率很高

FEMA認(rèn)為投保戶受災(zāi)后是最急需錢用的, 保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)該盡快送到受災(zāi)戶的手中。FEMA在若干大的咨詢公司里專門培訓(xùn)了一批損失評估人員, 在全國各地還專門聯(lián)系了一批具備損失評估能力的志愿人員(約2000人，通常是退休的會(huì)計(jì)師或經(jīng)理), 一旦收到水災(zāi)賠償?shù)囊? 1天之內(nèi)要趕到現(xiàn)場, 4天之內(nèi)要完成損失的評估。FIA一收到有損失評估人員簽字的賠償單, 立刻如數(shù)將賠償費(fèi)直接寄給投保人。這種高效率為FEMA贏得了很好的聲譽(yù), 但據(jù)介紹也容易造成浪費(fèi)。

相比之下，私營保險(xiǎn)公司則要慎重得多。如FM工業(yè)聯(lián)合保險(xiǎn)公司，在災(zāi)情核查與賠付時(shí)分工程組、估價(jià)組、賠償組三個(gè)小組開展工作。災(zāi)害發(fā)生后, 該公司的工程組負(fù)責(zé)損失調(diào)查, 提出對災(zāi)害損失的評價(jià)報(bào)告。估價(jià)組對評價(jià)報(bào)告進(jìn)行核實(shí)，并據(jù)此進(jìn)行賠償估價(jià)。賠償組對估價(jià)報(bào)告進(jìn)行核實(shí)，并據(jù)此向客戶發(fā)放賠償金。三者相互制約，以避免損失。

4美國國家洪水保險(xiǎn)體制的啟示

4.1中美兩國實(shí)施洪水保險(xiǎn)的條件的比較

中美兩國都是大國，并都是洪水災(zāi)害嚴(yán)重的國家。在增強(qiáng)工程防洪能力的同時(shí)，都需要積極推進(jìn)非工程防洪措施，以便于在超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生時(shí)盡可能減輕水災(zāi)的損失；都需要政府采取強(qiáng)有利的措施以避免盲目的開發(fā)行為加重水災(zāi)損失。作為大國，即使發(fā)生流域型的大水災(zāi)，相對全國來說，仍然是局部區(qū)域，因此有可能通過建立國家的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，來達(dá)到分擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)的目的。

但是，中美兩國的國情畢竟有很大的差異, 即使是美國成功的做法，也未必適合在我國推廣。了解兩國在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、大眾意識(shí)、傳統(tǒng)觀念以及洪澇災(zāi)害特點(diǎn)方面的顯著差異, 對制定、推行適合我國特點(diǎn)的國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃具有重要的意義。從下表所示的異同點(diǎn)來看, 我國推行國家洪水保險(xiǎn)的阻力將遠(yuǎn)比美國已經(jīng)遇到的阻力更大得多。

4.2幾點(diǎn)啟示

(1) 國家洪水保險(xiǎn)是非商業(yè)性的、應(yīng)急的、低標(biāo)準(zhǔn)的洪水保險(xiǎn)。國家洪水保險(xiǎn)與一般保險(xiǎn)公司的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)或人壽保險(xiǎn)有本質(zhì)的不同。它不以籌資和贏利為目的，而是為了避免國家財(cái)政負(fù)擔(dān)增長過重，為了保持大災(zāi)之后社會(huì)的安定。國家洪水保險(xiǎn)不同于救災(zāi)補(bǔ)助款、救災(zāi)捐款或救災(zāi)貸款，它是投保人在遭受洪水災(zāi)害后有把握能夠及時(shí)得到的無須償還的經(jīng)費(fèi)來源。對國家洪水保險(xiǎn)范圍之外的資產(chǎn)保險(xiǎn)需求, 可由保險(xiǎn)公司提供商業(yè)性的服務(wù)。

(2) 國家洪水保險(xiǎn)只有是全國性的、強(qiáng)制性的保險(xiǎn), 才可能成為有效的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的手段。洪水保險(xiǎn)是一個(gè)特殊的險(xiǎn)種：在洪水泛濫的區(qū)域里, 幾乎家家受災(zāi), 不具備“千家萬戶幫一家”的特點(diǎn), 只有在全國的大范圍里, 才可能分散洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)；­在洪災(zāi)過程中, 可以通過蓄滯洪區(qū)的調(diào)度運(yùn)用, 犧牲局部, 保護(hù)整體, 因此希望“受益者付酬, 受損者得償”。 而其他險(xiǎn)種并不存在“受損者”與“受益者”的關(guān)系; ?洪災(zāi)損失對洪泛區(qū)中的多數(shù)地區(qū)來說, 不一定是毀滅性的, 即使是發(fā)生過大洪水的地方, 若干年后, 人們也容易淡漠了洪水的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。若無一定的強(qiáng)制性, “受益者”未必肯自愿地參加洪水保險(xiǎn); 盲目的開發(fā)者也很難自愿地放棄既得的利益。值得注意的是,美國國家保險(xiǎn)計(jì)劃的強(qiáng)制性并非“不管愿意與否都必須參加的保險(xiǎn)”，而是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一：如果不參加國家洪水保險(xiǎn)，則無權(quán)享受國家的救災(zāi)貸款和救災(zāi)補(bǔ)助款，后者往往是更有吸引力的經(jīng)費(fèi)來源。

(3) 國家洪水保險(xiǎn)必須有法律的依據(jù)和保障。美國的國家洪水保險(xiǎn)體制能夠克服重重阻力，歷經(jīng)曲折，不斷完善，終于能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡，起到加強(qiáng)洪泛區(qū)土地利用管理、減輕國家財(cái)政救災(zāi)負(fù)擔(dān)的作用，根本來說是由于有了法律的保障，并能夠不斷針對實(shí)踐中遇到的問題及時(shí)對法律進(jìn)行修改和完善，最終找到了適合美國國情，能夠?yàn)楦鞣剿邮艿膰液樗ｋU(xiǎn)計(jì)劃的推進(jìn)形式。

(4) 洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的研究與繪制應(yīng)該先行一步。洪水風(fēng)險(xiǎn)圖是實(shí)施全國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的基礎(chǔ)依據(jù)，不僅用于確定參加的對象，而且用于判斷風(fēng)險(xiǎn)的大小以確定保險(xiǎn)的費(fèi)率。美國國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃制定之初，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，不得不提出一個(gè)應(yīng)急計(jì)劃，多年無法走上正軌。如果我國要推行國家洪水保險(xiǎn)，有關(guān)法規(guī)與政策應(yīng)該在慎重研討之后出臺(tái)，但全國洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制的試點(diǎn)工作可以盡快啟動(dòng)，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后再全面鋪開。

5結(jié) 語

在我國, 建立國家洪水保險(xiǎn)體制具有重要的意義。但在具體實(shí)施方式上需要慎重研討。片面的宣傳或簡單照搬他國的經(jīng)驗(yàn), 也可能對決策者產(chǎn)生誤導(dǎo)。

美國以推進(jìn)國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃作為限制洪泛區(qū)開發(fā)的重要手段，其背景是該國洪泛區(qū)正處于被蠶食過程中，加強(qiáng)管理可以收到顯著的減災(zāi)效果。我國的洪泛區(qū)土地已經(jīng)人滿為患，洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開發(fā)已成既定事實(shí)。但是我國的城市化剛進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，如何發(fā)揮洪水保險(xiǎn)的作用避免高速城市化過程中人為加重水災(zāi)損失的趨向，仍有積極的意義。

我國分蓄洪區(qū)的運(yùn)用是防洪減災(zāi)的重要手段，但目前分蓄洪區(qū)汛期的運(yùn)用日益困難。耐人尋味的是，我國分蓄洪區(qū)人口的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過全國人口的平均增長速度, 補(bǔ)償能力不足又使分蓄洪運(yùn)用的矛盾更加尖銳。國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃如果設(shè)計(jì)合理，對改變這一被動(dòng)局面可能發(fā)揮其特定的作用。

我國推廣洪水保險(xiǎn)的難度較美國要大得多。由于國情的差異，兩國推行洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的動(dòng)機(jī)和作法會(huì)有較大的不同，但是基本點(diǎn)仍會(huì)是相通的。從美國洪水保險(xiǎn)體制的沿革中我們所得啟示的實(shí)質(zhì)是只有以立法與國家計(jì)劃的形式來推進(jìn)洪泛區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，并且這種推進(jìn)必須與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合，才能達(dá)到抑制洪災(zāi)損失隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展急劇增長的目的。