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時評:新城泛濫或成發(fā)展“雞肋”
新城泛濫或成發(fā)展“雞肋”
伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展,在短短30多年的時間,我國的城鎮(zhèn)化完成了西方發(fā)達國家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程,發(fā)展迅猛但也出現(xiàn)不少問題。比如,奇怪建筑與“千城一面”共生,大“城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰,土地浪費驚人、環(huán)境破壞日益嚴重等。面對諸多亂象,盲目規(guī)劃、過度規(guī)劃、隨意規(guī)劃難辭其咎,也亟待糾偏。
城鎮(zhèn)新區(qū)的拓展是城市規(guī)劃實踐的典型實例。在全國多個城市調(diào)研發(fā)現(xiàn),各地通過新城建設帶動經(jīng)濟發(fā)展的同時也暴露出盲目求快、資源浪費、過度擴張等問題。多位規(guī)劃界專家表示,在城鎮(zhèn)化率已超過50%的當下,新城發(fā)展不能單純追求規(guī)模擴張,而要去庫存化,就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局,以漸進、修補、改良的方式對接需求,實現(xiàn)再生。
新城泛濫或成發(fā)展“雞肋”
在東中西部多個省份發(fā)現(xiàn),新城在拓展城市空間、帶動經(jīng)濟發(fā)展的同時,出現(xiàn)一哄而上同質(zhì)規(guī)劃、遍地開花分布散漫、圈地競賽成倍擴張等不良現(xiàn)象,亟待引起重視。
改革開放以來,各類新區(qū)、新城的迅速崛起讓“空間生產(chǎn)”成為推動中國城鎮(zhèn)化進程的重要力量。1990年到2010年,我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴大到40533.8平方公里,接近每十年擴大一倍。但與之相比,人口城鎮(zhèn)化的增速卻相形見絀。與此同時,新城在發(fā)展過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象,亟待引起重視。
--一哄而上同質(zhì)規(guī)劃。2011年7月開始運營的京滬高鐵,全線23個站點城市有16個規(guī)劃建設高鐵新區(qū)或新城。這其中不少新城的空間規(guī)劃采取“超常規(guī)”尺度、追求“躍進式”發(fā)展:如錫東新城規(guī)劃面積125平方公里、德州高鐵新區(qū)56平方公里。一些間隔僅20分鐘車程的站點新城不約而同以金融、商務、物流、研發(fā)等功能高規(guī)格定位“發(fā)展藍圖”。
參與設計規(guī)劃的專家告訴記者,某東部城市將高鐵新城內(nèi)6個地塊分別賣給6個地產(chǎn)商,結(jié)果6家企業(yè)同樣計劃建功能類似的城市綜合體。預計三五年后,上百萬平方米的辦公樓、CBD將在這一區(qū)域扎堆出現(xiàn),而開發(fā)商只能憑借各自的品牌號召力內(nèi)耗競爭。
--遍地開花分布散漫。東南大學建筑學院教授王興平調(diào)研發(fā)現(xiàn),我國城市開發(fā)區(qū)發(fā)展最快的長三角地區(qū),許多城市市區(qū)被各類新區(qū)新城分割包圍。2013年,國家發(fā)改委對全國新區(qū)新城建設狀況進行調(diào)查。抽查的12個省會城市全部提出推進新城新區(qū)建設,共規(guī)劃建設新區(qū)55個,平均每個城市要建4.6個新城新區(qū),調(diào)查中平均每個地級市規(guī)劃的新城面積相當于現(xiàn)有城市面積的一半多。
安徽省住建廳規(guī)劃處處長高冰松說,2004年時,安徽全省有1000多個開發(fā)區(qū),后來大力清理數(shù)量減少、但近兩年也出現(xiàn)了反彈,一些地方甚至還有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)”和“村級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”。
--圈地競賽成倍擴張。隨著資本投入的擴大,新城圈地規(guī)模平均每十年上升一個數(shù)量級:八十年代開發(fā)區(qū)平均面積僅幾平方公里,九十年代擴大為幾十平方公里。2000年以后,上百平方公里的巨型開發(fā)區(qū)和新城大量出現(xiàn),新設立的重慶“兩江新區(qū)”等規(guī)劃面積都達到上千平方公里。
一位參與評審的專家介紹,規(guī)劃面積巨大、代表國家戰(zhàn)略的區(qū)域應該經(jīng)過更為嚴格的規(guī)劃審批,但從實踐看,新城規(guī)模的可行性研究仍顯不足。某中部省份航空港規(guī)劃面積數(shù)百平方公里,機場計劃建5條跑道,遠超北京、上海標準達到世界一流航空港規(guī)模。但近年來支撐當?shù)乜土髟鲩L的主要動力是一家招工30萬人的勞動密集型企業(yè),目前是否需要配套如此高規(guī)格的建設,不少評審專家持保留意見。
盲目規(guī)劃致新城失控
新城強調(diào)增量規(guī)劃,通過粗線條的膨脹來贏得發(fā)展,這在創(chuàng)造機遇的同時也帶來驚人的浪費。專家和規(guī)劃人員認為,各地新城出現(xiàn)盲目規(guī)劃、無序擴張等問題,根子在部分地方干部發(fā)展心態(tài)走偏。
一是搶抓發(fā)展機遇,不顧產(chǎn)業(yè)實際。不僅高鐵新城存在重復規(guī)劃和布局,大批本著“高起點”定位的園區(qū)新城也面臨脫離產(chǎn)業(yè)需求、“空巢遍地難引鳳”的尷尬。一些官員心中,大手筆建設商務辦公樓、CBD就代表“退二進三”、“升級換代”,這導致有規(guī)模、無內(nèi)涵成為新城中普遍存在的問題。記者發(fā)現(xiàn),不少新城中,辦公樓和廠房大面積閑置,有的開發(fā)商打著“xx青年城”的旗號將寫字樓打造成“類住宅”出售,一些地方政府直接改規(guī)劃,將企業(yè)廠房改建成酒店式公寓。
東南大學建筑學院教授周琦說,地方政府逾越市場、主觀意志過于強烈,這導致大量規(guī)劃和建設過剩。一地政府換屆后,新領導往往不愿“填充”前任的發(fā)展藍圖,而一定要重新扯開攤子,人為造成大量爛尾新城。
二是只求建設速度,不問發(fā)展質(zhì)量。不少規(guī)劃學者指出,很多地方領導來不及評估當?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎和資源稟賦,爭著喊出“一年成名,三年成型,五年成城”或“一年一個樣,三年大變樣”的口號搞開發(fā),這種速度崇拜嚴重違背城市發(fā)展規(guī)律。
同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授張尚武說,城市需要積淀、生長和逐步繁育,絕非人為設定目標就能“速成”。地方干部出于政績需要盲目追求短期規(guī)模,其結(jié)果只能是帶來供需失衡。
我們調(diào)研了解到,四面建新城的發(fā)展模式表面光鮮,卻容易“拖累”老城品質(zhì)的提升。一些省市既要爭建航空港、高鐵新城,又要搶抓一批高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū),“不得已”只能擱置老城改造、歷史文化保護。中國建筑標準設計研究院城規(guī)所顧問總規(guī)劃師韓秀琦說,這種管新不管舊、保政績輕民生的做法,實質(zhì)反映了部分干部好大喜功,不下真功夫、不啃硬骨頭的心態(tài)。
三是重硬件建設,輕軟件規(guī)劃。新城建設與發(fā)展實際脫節(jié),投射到規(guī)劃實踐就是過分重視土地、建筑等“硬規(guī)劃”,忽視人口、產(chǎn)業(yè)、資源、區(qū)域協(xié)調(diào)等“軟規(guī)劃”。周琦說,地方報批新城建設時,往往只注重描繪美好愿景卻不研究地區(qū)人口流向、當?shù)刭Y源稟賦。在規(guī)劃市場,也往往是畫圖紙、搞設計的規(guī)劃師吃“香餑餑”,評估人口、資源的規(guī)劃師坐“冷板凳”。
少了區(qū)域特質(zhì)、資源分析的“軟研究”,空間平臺容易異化為地區(qū)部門間利益博弈的工具。張尚武認為,目前工作實踐中,已經(jīng)出現(xiàn)不少新區(qū)新城的審批變成爭取土地和建設指標捷徑的事例,一些省市報批的新區(qū)項目表面看來目標宏大、前景可期,實際是不講地區(qū)分工、一味強調(diào)自己做大。
協(xié)同規(guī)劃轉(zhuǎn)型再生
業(yè)內(nèi)認為,當前新城發(fā)展的重點應從單純追求規(guī)模擴張轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)現(xiàn)有設施的整合利用,落實到基本面的規(guī)劃一定要和國家產(chǎn)業(yè)改革配套。新城建設應當根據(jù)發(fā)展實際分步實施,園區(qū)設施的設計也要為未來產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。
多位規(guī)劃界專家指出,中國新城疾風暴雨式的增長期已經(jīng)過去,新型城鎮(zhèn)化背景下,未來新城新區(qū)實現(xiàn)真正對接需求的可持續(xù)發(fā)展,應著力實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)變。
一是從主抓增量建設走向提升存量品質(zhì)。面對中國人口紅利和土地紅利逐漸消失的現(xiàn)實,當前新城發(fā)展的重點應從單純追求規(guī)模擴張轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)現(xiàn)有設施的整合利用。周琦說,新城要去庫存化,應就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局,以漸進、修補、改良的方式對接需求、實現(xiàn)再生。西方目前六成以上的建設是整合現(xiàn)有建筑而非新建,通過建筑業(yè)的升級換代來重新利用空置設施不僅有利于消化存量,也將成為經(jīng)濟新常中新的增長點。
二是從強調(diào)單一項目轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌區(qū)域布局。張尚武認為,落實到基本面的規(guī)劃一定要和國家產(chǎn)業(yè)改革配套。中央應自上而下地統(tǒng)籌空間發(fā)展規(guī)劃、差異化配置資源,把東中西部究竟怎樣定位、地區(qū)間怎么協(xié)調(diào)分工進一步明確,不能總是自下而上的談需求、無限放大單個項目的功能。
三是快速規(guī)劃、一次性建設轉(zhuǎn)向圈層發(fā)展、分步建設。讓新城走出盲目規(guī)劃、超需求建設的循環(huán),快速規(guī)劃一整片園區(qū)、一次性完成所有建設的模式需要作出調(diào)整。
規(guī)劃人員認為,快速發(fā)展的經(jīng)濟面前,一攤子鋪開建設必然與今后的實際需求脫節(jié)。新區(qū)新城不能追求三五年內(nèi)畫滿圖紙蓋滿樓,而應當根據(jù)發(fā)展實際分步實施規(guī)劃,園區(qū)設施的設計也要為未來產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。
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