仇保興：如何使“頂層設(shè)計(jì)”獲得成功?

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仇保興

回顧我國三十余年改革開放歷程，基本上屬于“摸著石頭過河”――不斷總結(jié)基層成功經(jīng)驗(yàn)并逐步推廣的發(fā)展史。史實(shí)昭示了這樣的常識：改革取得成功的許多領(lǐng)域，一般都不是頂層設(shè)計(jì)預(yù)先安排好的。例如，我國農(nóng)村的包產(chǎn)到戶、發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份制改革等等，都經(jīng)歷了從上級否定、放任、默許，到各地紛紛仿效，形成自下而上、從局部到全局的制度創(chuàng)新過程，最后獲得成功。

反之，許多由專家學(xué)者精心設(shè)計(jì)的改革方案，雖然花了極大的力量去宣傳與推動，卻常常因效果不彰而夭折。例如，針對國企的“現(xiàn)代企業(yè)制度改革”、1988年的“沖關(guān)式”價(jià)格改革、1994 年的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷改革等，都因過分迷戀頂層設(shè)計(jì)和政府自上而下的推動能力最終使改革難以收效，有的甚至導(dǎo)致“南轅北轍”式的結(jié)果。本文力求從頂層設(shè)計(jì)失誤的原因進(jìn)行分析，并解釋如何以“多維度”分析減少失誤，最后提出有助于頂層設(shè)計(jì)成功的程序性步驟。

失誤的若干原因

由領(lǐng)導(dǎo)指定的“頂層設(shè)計(jì)”。政策起草人員常常習(xí)慣于“唯上”，揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖來起草文件，使此類設(shè)計(jì)在未實(shí)施前就已經(jīng)有了強(qiáng)烈的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值觀偏向，要么容易發(fā)生“趕英超美”的大躍進(jìn)式失敗，要么由于追求過分偏頗或極端的觀念而誤入歧途。尤其是數(shù)千年封建社會遺留的“為民作主”的傳統(tǒng)思維方式，與創(chuàng)造政績的強(qiáng)烈愿望相結(jié)合時(shí)，就容易犯下脫離實(shí)際、盲目躍進(jìn)的錯(cuò)誤。

由部門主導(dǎo)編制的“頂層設(shè)計(jì)”。“自上而下”的編制模式，本身就隱含著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式，極容易混淆市場與政府的界限，如果設(shè)計(jì)方案中的重大政策變項(xiàng)又未經(jīng)過基層較長時(shí)間的有效的試點(diǎn)驗(yàn)證，在推行后常常會產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。合理的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)注意防止“政府之手”過度干擾市場和百姓自主的生產(chǎn)與生活方式。

委托“學(xué)院派”編制的“頂層設(shè)計(jì)”。不少學(xué)者易受某一學(xué)術(shù)流派的影響，或先入為主脫離基層實(shí)際和歷史背景，或盲目套用西方國家的治理模式。正如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家索維爾(Thomas Sowell) 指出的：“學(xué)院派知識分子可能給世界帶來災(zāi)難是基于他們的‘圣化構(gòu)想’(thevision of th anointed)，這是與強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)和審慎的實(shí)踐派學(xué)者的‘悲觀構(gòu)想’相對立的，它是一種偏激的烏托邦圖景，常常自以為能提供完美的出路和解決方案。”有人認(rèn)為：“學(xué)院派”不屬于任何利益集團(tuán)，能站在公正的立場進(jìn)行改革設(shè)計(jì)。但事實(shí)早已證明，市場從來就不是真空的，某些受雇于利益集團(tuán)的“專家”在撰寫設(shè)計(jì)報(bào)告時(shí)，可能會比注重自身聲望和獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)更要罔顧事實(shí)。

少數(shù)由“隱性利益集團(tuán)”提議的頂層設(shè)計(jì)。此類設(shè)計(jì)往往未經(jīng)任何有效的試點(diǎn)驗(yàn)證，甚至鉆了某些決策程序的空子，一旦使這些包含本集團(tuán)利益的頂層設(shè)計(jì)草率付諸實(shí)施，其結(jié)果往往是除了浪費(fèi)財(cái)力物力之外，并不能真正解決問題。這里的難題是，人們難以區(qū)別哪些是代表少數(shù)人的利益集團(tuán)，哪些是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格里茲(Joseph Stiglitz) 所說的“被捕獲”的智囊團(tuán)隊(duì)。從經(jīng)濟(jì)史的角度看，那些容易接觸到最高掌權(quán)者的利益集團(tuán)往往擁有更大的政策影響力，一旦其涉足壟斷性領(lǐng)域就容易導(dǎo)致相關(guān)政策法規(guī)的扭曲。

因“過度瘦身”而失效的改革方案。某些原本基于解決基層實(shí)際問題、充分吸收基層成功經(jīng)驗(yàn)的頂層設(shè)計(jì)，其初衷和改革方案可能都是好的，但由于涉及到原有利益格局的調(diào)整，各部門在審查會簽的過程中討價(jià)還價(jià)，能解決問題的部分內(nèi)容逐漸消失了，最終使頂層設(shè)計(jì)蛻變?yōu)橐粋€(gè)不能解決任何實(shí)際問題的妥協(xié)方案。改革方案還可能因觸及部分人的既得利益而受到抵制、無法實(shí)施。這里的問題是，基層弱勢群體因改革受損的利益常常未得到合理補(bǔ)償。

以特殊“點(diǎn)”上的經(jīng)驗(yàn)取代大趨勢。某些在小范圍經(jīng)過試點(diǎn)或由于各種特殊原因而獲得“成功”的經(jīng)驗(yàn)(例如“華西村”等典型)，一旦罔顧各種復(fù)雜條件推廣到更大范圍就會造成嚴(yán)重問題。思丘志 (Schutz)對近三個(gè)世紀(jì)以來英國和其他西方經(jīng)濟(jì)的歷史研究發(fā)現(xiàn)：“一個(gè)社會中各種不同的政治、經(jīng)濟(jì)制度安排的變動和確立，主要是由于在那個(gè)時(shí)代占支配地位的社會思潮所引發(fā)，并受在那個(gè)時(shí)代占支配地位的社會思潮所影響。”在我國國力上升、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之時(shí)，極易受到民粹主義思潮的影響?？梢?，成功的頂層設(shè)計(jì)與正確的輿論導(dǎo)向是密不可分的。

以上所列的也僅是影響頂層設(shè)計(jì)質(zhì)量的部分原因。值得指出的是，政府機(jī)構(gòu)擬定經(jīng)濟(jì)體制改革方案的本意不外乎解決“政府失靈” 和“市場失靈”兩大問題，但由于政策制定者大都有西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的教育背景，會自覺或不自覺地將均衡市場的若干假設(shè)取代現(xiàn)實(shí)的場景，從而得出“市場機(jī)制天然具有完備性”的結(jié)論。這是發(fā)展中國家的改革者極易陷入的思維誤區(qū)。曾擔(dān)任世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的斯蒂格里茲在目睹眾多發(fā)展中國家盲目順從“華盛頓共識” 進(jìn)行所謂的“市場化改革”、飽受債務(wù)與發(fā)展停滯的困苦后寫道：“問題不是在不完美的政府和完美的市場之間做出選擇，而是在不完美的政府和不完美的市場之間做出選擇，二者應(yīng)該成為互相檢驗(yàn)的工具。它們被看做是互補(bǔ)性的，我們需要在二者之間取得一個(gè)平衡。這種平衡不應(yīng)僅僅是給一個(gè)分配一些任務(wù)，給另一個(gè)分配另一些任務(wù)，還應(yīng)設(shè)計(jì)一些制度使二者有效地互動起來。”

“多維度”系統(tǒng)分析

一般來說，越是錯(cuò)綜復(fù)雜的頂層設(shè)計(jì)，越應(yīng)從多維度做系統(tǒng)科學(xué)的分析，以避免政策制定的失誤。

當(dāng)前，我國任何單項(xiàng)改革措施的涉及面都極其寬廣，不僅與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、全球化、信息化、老齡化和市場化等相關(guān)，還與地域文化、土地制度、百姓消費(fèi)與投資心理、各級政府行為、稅收信貸制度等等緊密聯(lián)系，屬于極其復(fù)雜的巨系統(tǒng)，針對其中任何一項(xiàng)制定中長期改革政策顯然決非易事，就事論事或片面的研究方法常常會推導(dǎo)出錯(cuò)誤的政策建議。

在筆者看來，至少應(yīng)基于問題導(dǎo)向、經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向和理論導(dǎo)向三方面同時(shí)入手來探討我國重大改革舉措的頂層設(shè)計(jì)，才能有效減少決策失誤。

從問題導(dǎo)向來看，針對現(xiàn)存的問題進(jìn)行有針對性的決策最易擺脫意識形態(tài)的干擾和思維定式的影響。這也是發(fā)達(dá)國家決策咨詢學(xué)界在上世紀(jì)九十年代后飽受后現(xiàn)代主義繁復(fù)的干擾后重新崇尚“實(shí)干”(Gettingthing done) 的緣由?；羝?Charles Hoch) 認(rèn)為：問題導(dǎo)向式?jīng)Q策有三大特點(diǎn)，首先，在實(shí)踐中，經(jīng)驗(yàn)是比理論更好的仲裁者。其次，實(shí)踐中得來的答案能面對真正的問題。最后，實(shí)踐的方法可通過社會共識和民主的手段來實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，研究分析的范圍越廣，得出的結(jié)論越有助于解決真實(shí)存在或潛在的問題，理論上至少應(yīng)從社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三個(gè)維度對我國現(xiàn)存的問題深入剖析。

從經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向來看，應(yīng)力求從我國和先行國家的相應(yīng)制度變革的歷史經(jīng)驗(yàn)中汲取智慧，有的甚至還要從數(shù)千年的社會制度演變歷史中得出有益啟示。正如德國鐵血宰相俾斯麥所說的：“只有向后看得更深遠(yuǎn)的民族，才能向前看得更清楚。”通常，改革政策的制定者們常常會被如何界定那些易被邊緣化或利益受損的亞群體(Subgroups) 等難題所困擾。從歷史經(jīng)驗(yàn)的角度看，如何保證改革政策的公正性很難如“水落石出”一般明了。許多源自歷史經(jīng)驗(yàn)的智慧，其實(shí)僅僅是教會了人們識別什么是錯(cuò)誤的決策，但只要足夠重視這些關(guān)于何為錯(cuò)誤的歷史經(jīng)驗(yàn)，就能足以避免那些因?yàn)檩p率而帶來的災(zāi)難。借鑒外國的或歷史的經(jīng)驗(yàn)，必須進(jìn)行背景元素(Contextual elements) 分析。約翰·弗里德曼 (JohnFriedman) 提出三類重要的背景元素：①國家或地區(qū)性元素，如經(jīng)濟(jì)與科技、歷史傳統(tǒng)、政治組織等;②決策環(huán)境，如利益團(tuán)體的數(shù)量與素質(zhì)、對反對者的態(tài)度、私人企業(yè)的勢力等;③風(fēng)格，如政府結(jié)構(gòu)、規(guī)劃程序、規(guī)劃工作范圍、規(guī)劃科技能力等。顯然，不注重背景分析而盲從別人的經(jīng)驗(yàn)必然會產(chǎn)生南橘北枳式錯(cuò)誤。

從理論導(dǎo)向來看，只有在理論淵源和價(jià)值觀方面深入分析，才會有政策制定和實(shí)施步驟上的謹(jǐn)慎與堅(jiān)定。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)界最大的爭論在于各類稀缺資源是否應(yīng)完全由市場配置。2008年發(fā)端于美國、席卷全球的金融危機(jī)，正是源于新自由主義放松政府管制釀成的惡果。可見，我們應(yīng)從影響最為深遠(yuǎn)的新自由主義理論的固有缺陷進(jìn)行探討，同時(shí)對“政府失效”進(jìn)行理性剖析，從而指明我國經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向。很大程度上來說，科學(xué)理論的真實(shí)價(jià)值之一是預(yù)警性，而社會科學(xué)領(lǐng)域的知識常常與特定經(jīng)驗(yàn)和地域知識有關(guān)，不具有自然科學(xué)的普適性和絕對性，因此難以被證實(shí)，常常是一旦驗(yàn)證為時(shí)已晚。

總之，問題導(dǎo)向雖能“一針見血”，但也易就事論事、易犯“一葉障目”式錯(cuò)誤。經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向雖能“觸類旁通”，但人們常常不會踏進(jìn)同一條河流，背景條件的變化常會導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)的失效。理論導(dǎo)向雖然邏輯嚴(yán)明，但也常會因先入為主導(dǎo)致“烏托邦”式的空想。因此，任何領(lǐng)域有關(guān)制度變革的中長期政策分析應(yīng)在以上三個(gè)方面都保持足夠深度和均衡的研究與權(quán)衡，才能制定出科學(xué)有效的“頂層設(shè)計(jì)”方案。

與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革相比，文化、政治、社會等領(lǐng)域的變革涉及的范圍要廣得多，內(nèi)容也倍加復(fù)雜。一般而言，此類變革的內(nèi)容設(shè)計(jì)往往更須注重問題導(dǎo)向，但由于復(fù)雜巨系統(tǒng)所涉及的問題往往多項(xiàng)并存，每個(gè)問題都必須要有獨(dú)立、有針對性的變革措施。這樣一來，各項(xiàng)獨(dú)立的變革措施之間的時(shí)序和實(shí)施力度的協(xié)同設(shè)計(jì)與實(shí)施就顯得尤為重要。

除此之外，針對復(fù)雜巨系統(tǒng)的改進(jìn)還必須在維持原有基本結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上進(jìn)行改良，而不能貿(mào)然實(shí)施所謂“休克式療法”以致系統(tǒng)癱瘓或結(jié)構(gòu)解體。斯蒂格里茲就曾明確指出：“前蘇聯(lián)(改革后)人力資本和知識基礎(chǔ)仍然存在。既然效率低下的分配體制已被產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的更為有效的市場體制所取代，而且這種市場體制利用的是同一資源，為什么收入?yún)s下降得如此之多呢?答案是：組織和社會資本不斷受到破壞。”可見，一旦激進(jìn)的改革破壞了現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)，就會產(chǎn)生事與愿違的效果。

減少“頂層設(shè)計(jì)”失誤的若干步驟

正如習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)改革開放會議上所指出的那樣：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實(shí)踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。

“摸著石頭過河”并不意味著不需要頂層設(shè)計(jì)，而是基于現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的高度不確定性，需要借鑒隨機(jī)決策的模式來設(shè)計(jì)改革方案。無獨(dú)有偶，在現(xiàn)代的復(fù)雜軟件設(shè)計(jì)領(lǐng)域，由于軟件代碼越來越多就越難以保證不出錯(cuò)誤代碼，不得不推行模塊化的程序編制辦法。每個(gè)軟件模塊(在隨機(jī)決策過程中的某些“石頭”)就是一個(gè)獨(dú)立成立、保持自身完整性的單元，它可以和其他的模塊整合組裝成更大型的軟件系統(tǒng)(若干塊“石頭”可以組成更復(fù)雜的頂層設(shè)計(jì))。如果低層的軟件模塊經(jīng)過測試沒有錯(cuò)誤，就可以對組裝后的次級系統(tǒng)進(jìn)行更高層次的測試。這一過程就是用一個(gè)個(gè)經(jīng)過測試無差錯(cuò)的工作模塊來搭建更大的軟件系統(tǒng)，并在這個(gè)過程中不斷進(jìn)行檢測與修正。不過，對于有機(jī)的自組織系統(tǒng)而言，盡管各個(gè)模塊是沒有漏洞的，但在搭建過程中，仍然會發(fā)生意料之外的“突現(xiàn)行為”(即漏洞)。這可以在更高一級的層面上進(jìn)行測試和修正(摸后一塊“石頭”)。從結(jié)構(gòu)上看，此類決策體系確實(shí)比簡單的系統(tǒng)復(fù)雜混亂得多，但從仿生學(xué)角度來看，自然界正是通過犧牲簡潔性來換取可靠性的。這就是為何看起來雜亂、冗余繁復(fù)、經(jīng)常過度重復(fù)設(shè)計(jì)的“摸著石頭過河”式的決策流程設(shè)計(jì)，常常比那些簡潔、高效、邏輯性強(qiáng)的頂層設(shè)計(jì)更容易獲得成功的原因。由此可見，頂層設(shè)計(jì)需要的是“不求最優(yōu)，但求最好”的“滿意化”結(jié)果，即“復(fù)雜性的妥協(xié)”。

從生態(tài)學(xué)的角度來看，世界上能長期存續(xù)的系統(tǒng)往往是自組織形成的，沒有外力強(qiáng)加設(shè)計(jì)的體系往往容易形成自組織體系。過分強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)有時(shí)會與常識相違背，但如果設(shè)計(jì)者已經(jīng)參透了上述自組織特性，使頂層設(shè)計(jì)遵循自組織體系演進(jìn)的特點(diǎn)和自身規(guī)律，那么這種頂層設(shè)計(jì)稱之為“有限頂層設(shè)計(jì)”。承認(rèn)和尊重“有限理性” 是頂層設(shè)計(jì)成功的先決條件。這類成功的頂層設(shè)計(jì)往往遵循以下幾個(gè)原則：

在明確戰(zhàn)略方向、目標(biāo)和邊界(底線)的基礎(chǔ)上，充分尊重自下而上的創(chuàng)造和探索。“方向”往往涉及社會價(jià)值觀判斷，宜明確但不宜過窄。“目標(biāo)”宜量力而行留有余地，不宜過于具體，更不能超前拔高。“邊界”涉及系統(tǒng)穩(wěn)定，宜精不宜泛，要精確評估可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

值得指出的是，所有改革舉措都是為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，不能“本末倒置”。不能唯改革而改革，改革的目的全在于實(shí)現(xiàn)諸如國家富強(qiáng)、社會公平、百姓幸福和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)等目標(biāo)。任何無視或偏離目標(biāo)的改革措施都等于無的放矢。

對于涉及百姓利益和重大政策調(diào)整的改革方案，只有經(jīng)過若干不同發(fā)展階段的基層進(jìn)行充分試點(diǎn)并驗(yàn)證成功后才適宜在面上推廣。任何頂層設(shè)計(jì)都必須認(rèn)真評估改革過程中可能的利益受損群體及其承受能力。

任何改革方案的設(shè)計(jì)都必須事先評估可能會出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，并同步提出控制此類風(fēng)險(xiǎn)的措施及其可行性，尤其對于那些需要對現(xiàn)有重要法律進(jìn)行重大修改的改革方案，更必須認(rèn)真評估有可能出現(xiàn)的“制度成本”和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

成功的“頂層設(shè)計(jì)”實(shí)際上是一個(gè)過程控制，方案實(shí)施的每個(gè)階段都要及時(shí)總結(jié)提煉和務(wù)實(shí)修正。涉及面廣泛的復(fù)雜改革方案應(yīng)遵循“迭代”設(shè)計(jì)原則，即在啟動階段先出臺簡明的“改革綱要”，然后隨著改革試點(diǎn)的深入和范圍的擴(kuò)大再編制與之相適應(yīng)的深化方案。

“風(fēng)尚自上而下，創(chuàng)新自下而上”，倡導(dǎo)因地制宜和多樣化模式，充分調(diào)動各方面的積極因素，強(qiáng)調(diào)各地方應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力水平和資源稟賦，選擇適合自身改革發(fā)展的最佳模式。

在不同發(fā)展階段要注重運(yùn)用非均衡化發(fā)展策略，初級階段尤其不能過分理想化和平衡化，而且在不均衡發(fā)展進(jìn)程中要注重若干重要節(jié)點(diǎn)的調(diào)節(jié)控制，為系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

仔細(xì)界定政府與市場的邊界。凡是市場機(jī)制能發(fā)揮資源配置作用的領(lǐng)域，政府都應(yīng)及時(shí)退出并保留監(jiān)管的責(zé)任;市場機(jī)制當(dāng)前尚不能發(fā)揮作用而民生和經(jīng)濟(jì)急需政府介入的領(lǐng)域，政府可先進(jìn)入，替代和培育市場，待后者發(fā)育成熟后及時(shí)退出，并及時(shí)形成正確的監(jiān)管模式。

針對各項(xiàng)不同領(lǐng)域的變革進(jìn)行配套和協(xié)調(diào)性設(shè)計(jì)，防止相互干擾，盡可能形成相互促進(jìn)的協(xié)同效應(yīng)。

總之，從正反兩方面的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，凡是符合自組織系統(tǒng)理論的頂層設(shè)計(jì)，都必須以實(shí)際問題導(dǎo)向?yàn)橹?，認(rèn)真提煉總結(jié)基層的實(shí)踐創(chuàng)新，再輔之以歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和理論分析的引導(dǎo)，盡可能全面系統(tǒng)地進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，由點(diǎn)到面示范推廣，再分階段及時(shí)總結(jié)、反思、修正，通過實(shí)踐糾正錯(cuò)誤并修訂原先的頂層設(shè)計(jì)，如此反復(fù)，最終才有可能取得改革的成功。