趙弘：北京短命規(guī)劃教訓(xùn)幾何

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北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、北京方迪智庫(kù)首席專家 趙弘

與京津冀一體化戰(zhàn)略緊密呼應(yīng)的北京市空間規(guī)劃調(diào)整藍(lán)圖正在漸趨明朗。在7月10日、11日召開(kāi)的中共北京市委十一屆七次全會(huì)上，更提出要聚焦通州，加快市行政副中心的規(guī)劃建設(shè)，并在2017年取得明顯成效。與此相對(duì)，北京市也規(guī)劃到2020年，中心城區(qū)六個(gè)區(qū)(東城、西城、朝陽(yáng)、海淀、石景山、豐臺(tái))的常住人口，要在2014年基礎(chǔ)上每年降低2-3%，爭(zhēng)取到2020年下降15%左右。

當(dāng)“攤大餅”式的中心城區(qū)蔓延、席卷龐大交通壓力的潮汐式出行、因職住不平衡而淪為大片“睡城”的市郊密集住宅區(qū)，皆已成為北京“大城市病”的標(biāo)志性痼疾之際，通州行政副中心的確立，需要哪些配套措施?北京城市規(guī)劃觀念的探索、發(fā)展和落實(shí)，又經(jīng)歷過(guò)哪些周折和反思，未來(lái)又將如何推進(jìn)?

近日，我們就上述問(wèn)題，專訪了多次參與北京市城市空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)區(qū)位配置建言的北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、北京方迪智庫(kù)首席專家趙弘。

如何打造副中心

Q：在這次召開(kāi)的市委全會(huì)上，通州區(qū)作為“市行政副中心”的地位得到進(jìn)一步明確。過(guò)去，通州也曾被官方界定為“重點(diǎn)新城”“城市副中心”;如今成為“市行政副中心”，在概念和區(qū)位功能上，產(chǎn)生了哪些變化?

趙弘：一個(gè)城市副中心可以有若干個(gè)，過(guò)去我們叫“城市副中心”，這一次叫“行政副中心”，呼應(yīng)了這個(gè)副中心更突出的特點(diǎn)─也就是為行政辦公服務(wù)的特點(diǎn)。但是它的功能又不僅侷限于此，功能還是比較綜合的。

“行政副中心”也可以看作是一種建設(shè)的模式，亦即通過(guò)行政資源帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，這在國(guó)際上也有先例。例如當(dāng)年?yáng)|京把市政府遷移到新宿，帶動(dòng)了商務(wù)資源和其他資源的到位，最后形成東京“一主七副”的城市圈格局。

通州從最早的”衛(wèi)星城”到“新城”，再到“重點(diǎn)新城”“副中心城市”，最后成為“市行政副中心”，地位在不斷突出。未來(lái)，通州將起到三個(gè)作用：

第一，發(fā)揮對(duì)中心主城區(qū)功能、人口的吸引能力，紓解非首都功能。這個(gè)能力能夠發(fā)揮出多少，又和通州本身的公共服務(wù)完善程度、就業(yè)崗位提供能力等，連系在一起。過(guò)去，北京曾經(jīng)規(guī)劃過(guò)11個(gè)新城、8個(gè)功能性中心，但最后“多中心等于沒(méi)中心，最后還是單中心”，沒(méi)有一個(gè)脫穎而出。這次著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展通州，就是要打造一個(gè)能夠體現(xiàn)一定競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域。

第二，在中心城區(qū)已經(jīng)飽和的情況下，未來(lái)準(zhǔn)備設(shè)在北京的一些全國(guó)性大企業(yè)的總部，或是國(guó)際組織要到北京來(lái)設(shè)點(diǎn)，可能可以安排到通州。這個(gè)需求仍然存在，人家要來(lái)，北京也有責(zé)任為它們安排。

第三，通州本區(qū)域，和周邊的河北大廠、香河、三河等“北三縣”，還有天津的寶坻區(qū)和武清區(qū)，共有幾十萬(wàn)人長(zhǎng)期在北京就業(yè)。潮汐式的出行嚴(yán)重影響交通效率。如果通州能夠發(fā)展起來(lái)，首先將能對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)生吸引作用，可以截留一部份周邊地區(qū)的就業(yè)人口，使他們不必跨過(guò)通州到中心城區(qū)里就業(yè)。

綜合來(lái)看，通州緊挨著天津和河北，加上“北三縣”、武清、寶坻等地，就像是一個(gè)縮小版的京津冀。

所以為什么選擇通州?通州有腹地，可以和周邊幾個(gè)縣聯(lián)合起來(lái)發(fā)展，區(qū)域縱深比較深。再加上經(jīng)過(guò)十幾年的建設(shè)，通州比起順義、亦莊、大興等地，硬件基礎(chǔ)和城市功能的條件比較具備，也擁有較多地鐵和聯(lián)外道路。因此，若把通州和周邊縣份作為京津冀合作的先行區(qū)、示范區(qū)，也是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。

Q：北京市委書(shū)記郭金龍?jiān)谶@次的市委全會(huì)上曾坦言，過(guò)去北京各級(jí)干部確實(shí)存在“一畝三分地”的思維定勢(shì)，有聚集資源求增長(zhǎng)的路徑依賴;直到習(xí)近平總書(shū)記視察北京并發(fā)表重要講話后，才讓北京市干部的“思想豁然開(kāi)朗、受到極大教育和鞭策”。在這一輪的京津冀一體化進(jìn)程中，有哪些是必須要中央介入、甚至是予以主導(dǎo)的?

趙弘：京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)制平臺(tái)由中央政府來(lái)參與、甚至是主導(dǎo)，是因?yàn)槟壳霸诎l(fā)展的過(guò)程中，面臨幾個(gè)迫切的瓶頸約束。

第一個(gè)方面是交通。像北京過(guò)去由于缺乏市郊鐵路連通中心城和衛(wèi)星城，因此沒(méi)有辦法有序、主動(dòng)地紓解人口，最后新增人口只能自然發(fā)展，沿著中心城區(qū)的邊界“攤大餅”式地往外住。建設(shè)市郊鐵路，目前對(duì)北京來(lái)說(shuō)，預(yù)算和土地都不是問(wèn)題，主要關(guān)鍵在于認(rèn)識(shí)和思路。

第二個(gè)短板是公共服務(wù)的均衡化?，F(xiàn)在，北京和周邊地區(qū)的落差比較大，形成了鴻吸效應(yīng)。最近我在河北調(diào)研了兩家科技類企業(yè)，他們不約而同地表示，這兩年間，他們的人才流失率竟達(dá)到70%。這顯示很多人對(duì)身邊的公共服務(wù)質(zhì)量不滿意，都還有一個(gè)夢(mèng)想，要來(lái)北京尋夢(mèng)。但這實(shí)際上也增加了北京的壓力。

第三，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的指標(biāo)問(wèn)題。例如北京的企業(yè)、工業(yè)項(xiàng)目要轉(zhuǎn)移到河北，河北的地方政府雖然積極性很高，但是他的手里可能缺乏土地建設(shè)指標(biāo)。這個(gè)指標(biāo)是國(guó)土部門(mén)下達(dá)的。用地指標(biāo)談不攏，就常常會(huì)造成“有項(xiàng)目、沒(méi)空間”“有項(xiàng)目、沒(méi)指標(biāo)”的情況，項(xiàng)目就轉(zhuǎn)移不過(guò)去。光這個(gè)用地指標(biāo)的問(wèn)題，就不是兩市一省能夠自己解決的，需要國(guó)家介入主持。

其次，是一些工業(yè)類項(xiàng)目在轉(zhuǎn)移時(shí)，每個(gè)地方的環(huán)境指標(biāo)、碳排放指標(biāo)能不能打通轉(zhuǎn)移?這個(gè)是環(huán)保部主導(dǎo)的，三地政府也都沒(méi)有置喙的權(quán)力。

此外，一些高科技項(xiàng)目在跨地域轉(zhuǎn)移時(shí)，給企業(yè)的優(yōu)惠制度能不能續(xù)得上?移出地和移入地之間，對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的規(guī)劃類別相不相同?資質(zhì)認(rèn)證的方式是否一致?一旦優(yōu)惠制度的銜接出現(xiàn)斷層，也會(huì)影響企業(yè)的轉(zhuǎn)移意愿。

這些問(wèn)題，都需要三地政府加上國(guó)家有關(guān)部委直接參與，建立分領(lǐng)域的政策梳理和對(duì)接機(jī)制：例如研究產(chǎn)業(yè)稅收利潤(rùn)、GDP貢獻(xiàn)的分成等等，使三地之間真正形成一個(gè)利益的共同機(jī)制。

六月間，財(cái)政部、國(guó)稅總局就曾出臺(tái)一份文件─《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》，對(duì)于符合政府主導(dǎo)遷出、且達(dá)到一定納稅規(guī)模的企業(yè)，在它的遷出地和遷入地之間，進(jìn)行增值稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅等三稅地方分成部分的分享，兩地五五分成，這就是一個(gè)增加遷出地政府積極性的作法。

Q：在2004年版的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》，曾經(jīng)提出“兩軸、兩帶、多中心”的發(fā)展戰(zhàn)略。但現(xiàn)在又明確了通州行政副中心的角色。過(guò)去以長(zhǎng)安街、南北中軸線為兩軸，以中心城東西兩側(cè)周邊區(qū)縣為兩帶的“兩軸、兩帶”規(guī)劃，還會(huì)繼續(xù)執(zhí)行下去嗎?

趙弘：目前《城市總體規(guī)劃》現(xiàn)在正在修改，最后的版本還沒(méi)出來(lái)，還需要總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)包括：我們?cè)趶?ldquo;單中心”走向“多中心”格局的過(guò)程中，是不是很深入地把握了城市改變的規(guī)律?是不是把握了各個(gè)市政主體集聚和擴(kuò)散的心態(tài)和心理?是否創(chuàng)造了“從單到多”的配套條件?是否有做到在政策上，進(jìn)行相關(guān)的組合和引導(dǎo)?這些問(wèn)題都需要總結(jié)。

要建設(shè)“多中心”，最核心的問(wèn)題就是要有“一站式、大容量、高速化、低票價(jià)”的市郊鐵路，或者稱為客運(yùn)專線。這個(gè)東西北京極其缺乏，過(guò)去基本上一公里都沒(méi)有建。但是國(guó)外的衛(wèi)星城或城市副中心有這樣的基礎(chǔ)設(shè)施，他們就能滿足人們從出家門(mén)、搭上快線、進(jìn)入中心城區(qū)，再轉(zhuǎn)地鐵到辦公室，全程只需要一小時(shí)左右的預(yù)期。而這一點(diǎn)，我們恰恰沒(méi)有做到。

Q：目前看來(lái)，規(guī)劃在修訂后，有哪些最要緊的工作要做?

趙弘：這一次檢討之后，我們一是要嚴(yán)格控制中心城區(qū)和周邊城區(qū)的綠化隔離帶，不能再被突破，一定要做出人為的邊界。

像過(guò)去這幾年，通州的房地產(chǎn)度開(kāi)發(fā)，人口增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行業(yè)新增崗位的速度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2008年到2012年，通州的常住人口增加了25.2萬(wàn)人，但新增的就業(yè)崗位卻只有 2.8萬(wàn)個(gè)，只能滿足九分之一的需求，必然造成大量人口去中心城區(qū)就業(yè)。

我們一方面要加快引入產(chǎn)業(yè)到通州，但是“職住平衡”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，很難永遠(yuǎn)保持。所以，通州要重點(diǎn)加快交通、特別是軌道交通的建設(shè)。像是東京可以做到在同一條線路下，地下有三層地鐵，每層有不同的功能、列車(chē)?？坎煌恼军c(diǎn)，如此就能保證每一層的速度都很快。

但是北京地鐵現(xiàn)在是是每一站都停，那走得就非常慢。北京的地質(zhì)條件，應(yīng)該也可以探索這個(gè)事情。

此外，通州還可以探索興建租賃式的公寓，服務(wù)因產(chǎn)業(yè)搬遷轉(zhuǎn)來(lái)通州就業(yè)的工作人口。

Q：北京的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略歷經(jīng)過(guò)多次調(diào)整。但“先畫(huà)靶、再射箭”的問(wèn)題是不是一直存在?也就是說(shuō)，在中央政府的政治意志主導(dǎo)下，對(duì)于北京應(yīng)如何發(fā)展已經(jīng)先有了一個(gè)結(jié)論;北京市和地方層面，再圍繞這個(gè)結(jié)論進(jìn)行調(diào)整、規(guī)劃，導(dǎo)致北京發(fā)展的路徑曾經(jīng)歷了不少周折和反覆?

趙弘：城市化對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)新課題，我們對(duì)城市的研究，還很不夠;我們對(duì)城市化的規(guī)律，把握得也還很有限，所以就會(huì)造成想解決城市問(wèn)題“號(hào)脈沒(méi)有號(hào)準(zhǔn)”的情況。我們很多的彎路，不是主觀上想走的，北京并非自己想把自己弄到得“城市病”，而是在客觀上走了彎路。

解放后，當(dāng)時(shí)的核心任務(wù)是保衛(wèi)新生政權(quán)。而當(dāng)時(shí)的國(guó)情認(rèn)識(shí)是沒(méi)有工業(yè)，就沒(méi)有國(guó)防;沒(méi)有國(guó)防，就不能保衛(wèi)新生政權(quán)。所以要大力發(fā)展重化工業(yè)，中央政府又在北京，近水樓臺(tái)先得月，北京也搞了很多重化工業(yè)項(xiàng)目。

當(dāng)時(shí)，光是朝陽(yáng)區(qū)一個(gè)區(qū)就有四大工業(yè)：在七九八廠一帶是電子工業(yè);再下來(lái)到朝陽(yáng)路一帶是紡織工業(yè);北京工業(yè)大學(xué)周邊是機(jī)械工業(yè);再往垡頭那里是化工工業(yè)。整個(gè)北京加起來(lái)，工業(yè)占GDP的比重一度高達(dá)64%;其中重工業(yè)又占了工業(yè)比例中的64%。北京的工業(yè)占GDP比例之高，僅次于遼寧。這樣一來(lái)，路子就走偏了。國(guó)務(wù)院在80年代就曾三次批復(fù)北京，讓北京不要再搞重工業(yè)了，北京才被迫尋找自己新的城市定位。

長(zhǎng)期以來(lái)，北京一直在發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和服務(wù)首都功能這兩大任務(wù)之間徘徊、猶豫。在過(guò)去的觀念里，發(fā)展經(jīng)濟(jì)就是發(fā)展工業(yè);不發(fā)展工業(yè)、沒(méi)有財(cái)力，北京怎么服務(wù)于首都功能?當(dāng)時(shí)，不太把服務(wù)業(yè)當(dāng)作經(jīng)濟(jì)來(lái)發(fā)展。

在發(fā)展問(wèn)題上，北京糾結(jié)了十年，直到1997年才提出“首都經(jīng)濟(jì)”的概念，明確了以“發(fā)展符合首都功能定位和特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)”，也就是指高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)。如此一來(lái)，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和服務(wù)首都功能之間的基本矛盾，才在理論上獲得解決，結(jié)束了十幾年的徬徨憂慮。

規(guī)劃頻調(diào)教訓(xùn)幾何

Q：在規(guī)劃層面看，其實(shí)北京對(duì)疏散中心城區(qū)人口、功能的思考，開(kāi)始得也很早。為什么過(guò)去相關(guān)規(guī)劃都執(zhí)行乏力?

趙弘：從規(guī)劃角度來(lái)考慮，北京也經(jīng)歷了一個(gè)探索的過(guò)程。

早在1958年，北京就提出了在周邊發(fā)展衛(wèi)星城的概念，但是文革爆發(fā)，讓這個(gè)思路被打破;此后的20多年間，也沒(méi)有得到延續(xù)。

到了1993年的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，提出了要建設(shè)14個(gè)衛(wèi)星城和10個(gè)邊緣集團(tuán)，這個(gè)思路非常好。但是為什么不成功，不是說(shuō)方向錯(cuò)了，而是沒(méi)有找到竅門(mén)。

當(dāng)時(shí)的衛(wèi)星城，我們?cè)谕ㄖ荨⒎可?、沙河，遠(yuǎn)遠(yuǎn)近近搞了14個(gè)。但是根據(jù)我們的研究，衛(wèi)星城要成功，第一個(gè)問(wèn)題是距離。衛(wèi)星城和主城區(qū)之間不能太近、也不能太遠(yuǎn)。最好的距離是30到70公里之間，如果太近，功能和空間沒(méi)辦法區(qū)隔;如果太遠(yuǎn)，交通又沒(méi)法安排。

第二的問(wèn)題是交通通道。衛(wèi)星城和主城之間絕對(duì)不能只通過(guò)公路來(lái)聯(lián)系。跑公共汽車(chē)太慢、跑小汽車(chē)太堵，一定要有時(shí)速150公里左右的市郊鐵路，讓衛(wèi)星城的人，可以在20幾分鐘內(nèi)進(jìn)入城市主城區(qū)。

第三，主城區(qū)還要嚴(yán)格控制綠化帶，不能把主城規(guī)模攤得太大。否則住在衛(wèi)星城的人到了城里，轉(zhuǎn)地鐵、搭公交到辦公室還要非常遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)不了全程一小時(shí)左右的期待。

我到東京去調(diào)研的時(shí)候，看到城區(qū)里每五百米到六百米就能看到一個(gè)地鐵口，地鐵的路網(wǎng)非常密，所以可以讓東京91%的人都依賴軌道交通上下班。但是北京的地鐵密度不足，這就讓人們不得不開(kāi)車(chē)。當(dāng)初北京的地鐵建設(shè)規(guī)劃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市發(fā)展的需要。

雖然當(dāng)時(shí)衛(wèi)星城的構(gòu)想非常好，但是適宜的距離、市郊鐵路建設(shè)、對(duì)主城區(qū)發(fā)展規(guī)模的控制，這三個(gè)要素都不具備。因此從1993年到2004年，這一版的規(guī)劃沒(méi)有起到把人口從中心區(qū)向周邊抒解的作用。