趙弘：北京短命規(guī)劃教訓幾何

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北京市社會科學院副院長、北京方迪智庫首席專家 趙弘

與京津冀一體化戰(zhàn)略緊密呼應的北京市空間規(guī)劃調整藍圖正在漸趨明朗。在7月10日、11日召開的中共北京市委十一屆七次全會上，更提出要聚焦通州，加快市行政副中心的規(guī)劃建設，并在2017年取得明顯成效。與此相對，北京市也規(guī)劃到2020年，中心城區(qū)六個區(qū)(東城、西城、朝陽、海淀、石景山、豐臺)的常住人口，要在2014年基礎上每年降低2-3%，爭取到2020年下降15%左右。

當“攤大餅”式的中心城區(qū)蔓延、席卷龐大交通壓力的潮汐式出行、因職住不平衡而淪為大片“睡城”的市郊密集住宅區(qū)，皆已成為北京“大城市病”的標志性痼疾之際，通州行政副中心的確立，需要哪些配套措施?北京城市規(guī)劃觀念的探索、發(fā)展和落實，又經歷過哪些周折和反思，未來又將如何推進?

近日，我們就上述問題，專訪了多次參與北京市城市空間規(guī)劃和產業(yè)區(qū)位配置建言的北京市社會科學院副院長、北京方迪智庫首席專家趙弘。

如何打造副中心

Q：在這次召開的市委全會上，通州區(qū)作為“市行政副中心”的地位得到進一步明確。過去，通州也曾被官方界定為“重點新城”“城市副中心”;如今成為“市行政副中心”，在概念和區(qū)位功能上，產生了哪些變化?

趙弘：一個城市副中心可以有若干個，過去我們叫“城市副中心”，這一次叫“行政副中心”，呼應了這個副中心更突出的特點─也就是為行政辦公服務的特點。但是它的功能又不僅侷限于此，功能還是比較綜合的。

“行政副中心”也可以看作是一種建設的模式，亦即通過行政資源帶動區(qū)域發(fā)展，這在國際上也有先例。例如當年東京把市政府遷移到新宿，帶動了商務資源和其他資源的到位，最后形成東京“一主七副”的城市圈格局。

通州從最早的”衛(wèi)星城”到“新城”，再到“重點新城”“副中心城市”，最后成為“市行政副中心”，地位在不斷突出。未來，通州將起到三個作用：

第一，發(fā)揮對中心主城區(qū)功能、人口的吸引能力，紓解非首都功能。這個能力能夠發(fā)揮出多少，又和通州本身的公共服務完善程度、就業(yè)崗位提供能力等，連系在一起。過去，北京曾經規(guī)劃過11個新城、8個功能性中心，但最后“多中心等于沒中心，最后還是單中心”，沒有一個脫穎而出。這次著重強調發(fā)展通州，就是要打造一個能夠體現(xiàn)一定競爭力的區(qū)域。

第二，在中心城區(qū)已經飽和的情況下，未來準備設在北京的一些全國性大企業(yè)的總部，或是國際組織要到北京來設點，可能可以安排到通州。這個需求仍然存在，人家要來，北京也有責任為它們安排。

第三，通州本區(qū)域，和周邊的河北大廠、香河、三河等“北三縣”，還有天津的寶坻區(qū)和武清區(qū)，共有幾十萬人長期在北京就業(yè)。潮汐式的出行嚴重影響交通效率。如果通州能夠發(fā)展起來，首先將能對周邊區(qū)域產生吸引作用，可以截留一部份周邊地區(qū)的就業(yè)人口，使他們不必跨過通州到中心城區(qū)里就業(yè)。

綜合來看，通州緊挨著天津和河北，加上“北三縣”、武清、寶坻等地，就像是一個縮小版的京津冀。

所以為什么選擇通州?通州有腹地，可以和周邊幾個縣聯(lián)合起來發(fā)展，區(qū)域縱深比較深。再加上經過十幾年的建設，通州比起順義、亦莊、大興等地，硬件基礎和城市功能的條件比較具備，也擁有較多地鐵和聯(lián)外道路。因此，若把通州和周邊縣份作為京津冀合作的先行區(qū)、示范區(qū)，也是一個不錯的選擇。

Q：北京市委書記郭金龍在這次的市委全會上曾坦言，過去北京各級干部確實存在“一畝三分地”的思維定勢，有聚集資源求增長的路徑依賴;直到習近平總書記視察北京并發(fā)表重要講話后，才讓北京市干部的“思想豁然開朗、受到極大教育和鞭策”。在這一輪的京津冀一體化進程中，有哪些是必須要中央介入、甚至是予以主導的?

趙弘：京津冀協(xié)同發(fā)展的機制平臺由中央政府來參與、甚至是主導，是因為目前在發(fā)展的過程中，面臨幾個迫切的瓶頸約束。

第一個方面是交通。像北京過去由于缺乏市郊鐵路連通中心城和衛(wèi)星城，因此沒有辦法有序、主動地紓解人口，最后新增人口只能自然發(fā)展，沿著中心城區(qū)的邊界“攤大餅”式地往外住。建設市郊鐵路，目前對北京來說，預算和土地都不是問題，主要關鍵在于認識和思路。

第二個短板是公共服務的均衡化?，F(xiàn)在，北京和周邊地區(qū)的落差比較大，形成了鴻吸效應。最近我在河北調研了兩家科技類企業(yè)，他們不約而同地表示，這兩年間，他們的人才流失率竟達到70%。這顯示很多人對身邊的公共服務質量不滿意，都還有一個夢想，要來北京尋夢。但這實際上也增加了北京的壓力。

第三，是產業(yè)轉移過程中的指標問題。例如北京的企業(yè)、工業(yè)項目要轉移到河北，河北的地方政府雖然積極性很高，但是他的手里可能缺乏土地建設指標。這個指標是國土部門下達的。用地指標談不攏，就常常會造成“有項目、沒空間”“有項目、沒指標”的情況，項目就轉移不過去。光這個用地指標的問題，就不是兩市一省能夠自己解決的，需要國家介入主持。

其次，是一些工業(yè)類項目在轉移時，每個地方的環(huán)境指標、碳排放指標能不能打通轉移?這個是環(huán)保部主導的，三地政府也都沒有置喙的權力。

此外，一些高科技項目在跨地域轉移時，給企業(yè)的優(yōu)惠制度能不能續(xù)得上?移出地和移入地之間，對于產業(yè)扶持項目的規(guī)劃類別相不相同?資質認證的方式是否一致?一旦優(yōu)惠制度的銜接出現(xiàn)斷層，也會影響企業(yè)的轉移意愿。

這些問題，都需要三地政府加上國家有關部委直接參與，建立分領域的政策梳理和對接機制：例如研究產業(yè)稅收利潤、GDP貢獻的分成等等，使三地之間真正形成一個利益的共同機制。

六月間，財政部、國稅總局就曾出臺一份文件─《京津冀協(xié)同發(fā)展產業(yè)轉移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，對于符合政府主導遷出、且達到一定納稅規(guī)模的企業(yè)，在它的遷出地和遷入地之間，進行增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等三稅地方分成部分的分享，兩地五五分成，這就是一個增加遷出地政府積極性的作法。

Q：在2004年版的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》，曾經提出“兩軸、兩帶、多中心”的發(fā)展戰(zhàn)略。但現(xiàn)在又明確了通州行政副中心的角色。過去以長安街、南北中軸線為兩軸，以中心城東西兩側周邊區(qū)縣為兩帶的“兩軸、兩帶”規(guī)劃，還會繼續(xù)執(zhí)行下去嗎?

趙弘：目前《城市總體規(guī)劃》現(xiàn)在正在修改，最后的版本還沒出來，還需要總結一些經驗教訓。

這些經驗教訓包括：我們在從“單中心”走向“多中心”格局的過程中，是不是很深入地把握了城市改變的規(guī)律?是不是把握了各個市政主體集聚和擴散的心態(tài)和心理?是否創(chuàng)造了“從單到多”的配套條件?是否有做到在政策上，進行相關的組合和引導?這些問題都需要總結。

要建設“多中心”，最核心的問題就是要有“一站式、大容量、高速化、低票價”的市郊鐵路，或者稱為客運專線。這個東西北京極其缺乏，過去基本上一公里都沒有建。但是國外的衛(wèi)星城或城市副中心有這樣的基礎設施，他們就能滿足人們從出家門、搭上快線、進入中心城區(qū)，再轉地鐵到辦公室，全程只需要一小時左右的預期。而這一點，我們恰恰沒有做到。

Q：目前看來，規(guī)劃在修訂后，有哪些最要緊的工作要做?

趙弘：這一次檢討之后，我們一是要嚴格控制中心城區(qū)和周邊城區(qū)的綠化隔離帶，不能再被突破，一定要做出人為的邊界。

像過去這幾年，通州的房地產度開發(fā)，人口增長的速度遠遠超過行業(yè)新增崗位的速度。根據統(tǒng)計，從2008年到2012年，通州的常住人口增加了25.2萬人，但新增的就業(yè)崗位卻只有 2.8萬個，只能滿足九分之一的需求，必然造成大量人口去中心城區(qū)就業(yè)。

我們一方面要加快引入產業(yè)到通州，但是“職住平衡”是一個動態(tài)的概念，很難永遠保持。所以，通州要重點加快交通、特別是軌道交通的建設。像是東京可以做到在同一條線路下，地下有三層地鐵，每層有不同的功能、列車?？坎煌恼军c，如此就能保證每一層的速度都很快。

但是北京地鐵現(xiàn)在是是每一站都停，那走得就非常慢。北京的地質條件，應該也可以探索這個事情。

此外，通州還可以探索興建租賃式的公寓，服務因產業(yè)搬遷轉來通州就業(yè)的工作人口。

Q：北京的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略歷經過多次調整。但“先畫靶、再射箭”的問題是不是一直存在?也就是說，在中央政府的政治意志主導下，對于北京應如何發(fā)展已經先有了一個結論;北京市和地方層面，再圍繞這個結論進行調整、規(guī)劃，導致北京發(fā)展的路徑曾經歷了不少周折和反覆?

趙弘：城市化對中國來說是一個新課題，我們對城市的研究，還很不夠;我們對城市化的規(guī)律，把握得也還很有限，所以就會造成想解決城市問題“號脈沒有號準”的情況。我們很多的彎路，不是主觀上想走的，北京并非自己想把自己弄到得“城市病”，而是在客觀上走了彎路。

解放后，當時的核心任務是保衛(wèi)新生政權。而當時的國情認識是沒有工業(yè)，就沒有國防;沒有國防，就不能保衛(wèi)新生政權。所以要大力發(fā)展重化工業(yè)，中央政府又在北京，近水樓臺先得月，北京也搞了很多重化工業(yè)項目。

當時，光是朝陽區(qū)一個區(qū)就有四大工業(yè)：在七九八廠一帶是電子工業(yè);再下來到朝陽路一帶是紡織工業(yè);北京工業(yè)大學周邊是機械工業(yè);再往垡頭那里是化工工業(yè)。整個北京加起來，工業(yè)占GDP的比重一度高達64%;其中重工業(yè)又占了工業(yè)比例中的64%。北京的工業(yè)占GDP比例之高，僅次于遼寧。這樣一來，路子就走偏了。國務院在80年代就曾三次批復北京，讓北京不要再搞重工業(yè)了，北京才被迫尋找自己新的城市定位。

長期以來，北京一直在發(fā)展城市經濟和服務首都功能這兩大任務之間徘徊、猶豫。在過去的觀念里，發(fā)展經濟就是發(fā)展工業(yè);不發(fā)展工業(yè)、沒有財力，北京怎么服務于首都功能?當時，不太把服務業(yè)當作經濟來發(fā)展。

在發(fā)展問題上，北京糾結了十年，直到1997年才提出“首都經濟”的概念，明確了以“發(fā)展符合首都功能定位和特點的經濟”，也就是指高新技術產業(yè)和服務產業(yè)。如此一來，發(fā)展城市經濟和服務首都功能之間的基本矛盾，才在理論上獲得解決，結束了十幾年的徬徨憂慮。

規(guī)劃頻調教訓幾何

Q：在規(guī)劃層面看，其實北京對疏散中心城區(qū)人口、功能的思考，開始得也很早。為什么過去相關規(guī)劃都執(zhí)行乏力?

趙弘：從規(guī)劃角度來考慮，北京也經歷了一個探索的過程。

早在1958年，北京就提出了在周邊發(fā)展衛(wèi)星城的概念，但是文革爆發(fā)，讓這個思路被打破;此后的20多年間，也沒有得到延續(xù)。

到了1993年的城市規(guī)劃設計方案，提出了要建設14個衛(wèi)星城和10個邊緣集團，這個思路非常好。但是為什么不成功，不是說方向錯了，而是沒有找到竅門。

當時的衛(wèi)星城，我們在通州、房山、沙河，遠遠近近搞了14個。但是根據我們的研究，衛(wèi)星城要成功，第一個問題是距離。衛(wèi)星城和主城區(qū)之間不能太近、也不能太遠。最好的距離是30到70公里之間，如果太近，功能和空間沒辦法區(qū)隔;如果太遠，交通又沒法安排。

第二的問題是交通通道。衛(wèi)星城和主城之間絕對不能只通過公路來聯(lián)系。跑公共汽車太慢、跑小汽車太堵，一定要有時速150公里左右的市郊鐵路，讓衛(wèi)星城的人，可以在20幾分鐘內進入城市主城區(qū)。

第三，主城區(qū)還要嚴格控制綠化帶，不能把主城規(guī)模攤得太大。否則住在衛(wèi)星城的人到了城里，轉地鐵、搭公交到辦公室還要非常遠，實現(xiàn)不了全程一小時左右的期待。

我到東京去調研的時候，看到城區(qū)里每五百米到六百米就能看到一個地鐵口，地鐵的路網非常密，所以可以讓東京91%的人都依賴軌道交通上下班。但是北京的地鐵密度不足，這就讓人們不得不開車。當初北京的地鐵建設規(guī)劃，遠遠滯后于城市發(fā)展的需要。

雖然當時衛(wèi)星城的構想非常好，但是適宜的距離、市郊鐵路建設、對主城區(qū)發(fā)展規(guī)模的控制，這三個要素都不具備。因此從1993年到2004年，這一版的規(guī)劃沒有起到把人口從中心區(qū)向周邊抒解的作用。