石曉冬：城市地下空間一體化開發(fā)利用規(guī)劃及機制

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北京市城市規(guī)劃設(shè)計研院副總規(guī)劃師 石曉冬

石曉冬，現(xiàn)任北京市城市規(guī)劃設(shè)計研院副總規(guī)劃師、研究室主任、教授級高級規(guī)劃師。兼任國際隧道與地下空間協(xié)會(ITACUS)常務(wù)理事、中國城市規(guī)劃學(xué)會青年委員會委員、中國地下空間學(xué)會常務(wù)理事、北京市城市規(guī)劃學(xué)會理事。曾獲得2006年度“新世紀(jì)百千萬人才稱號”、2008年度北京奧運會工程優(yōu)秀人才稱號等。主持完成了十幾項規(guī)劃成果，獲國家、建設(shè)部、北京市級獎，包括國家級獎金2項，全國優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計一等獎2項，二等獎8項，其中“北京市中心城中心地區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃(2004年-2020年)”獲2005年度全國優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計一等獎。近10年來主持北京各層次的重大地下空間規(guī)劃編制及政策機制設(shè)計的工作。撰寫著作、論文20多篇，主持編寫“北京地下空間規(guī)劃”一書。

以下是石曉冬先生給我們帶來的演講報告。

各位來賓，下午好!非常榮幸，跟大家報告這么一個題目。首先對這個題目有一個簡單解讀。如果說地下空間在20年內(nèi)快速發(fā)展的話，在20年前更多談?wù)摰叵驴臻g理念多么重要性資源，這個是以中科院一個研究報告以統(tǒng)帥20年前的狀態(tài)。10年前地下空間規(guī)劃工程實踐在國內(nèi)廣泛的應(yīng)用，說到今天在理念建立、觀念建立充分實踐基礎(chǔ)上。到今天關(guān)注更重要是很多以關(guān)鍵技術(shù)上、關(guān)鍵節(jié)點上都有新的突破。尤其是對現(xiàn)行的體制機制的創(chuàng)新上也有一些突破，我所以我今天報告的主題是《城市地下空間一體化開發(fā)規(guī)劃和機制》。

規(guī)劃是整個地下空間健康發(fā)展一個基礎(chǔ)，很重要的核心發(fā)展的平靜認(rèn)為是機制的。地下空間關(guān)鍵上是城市上可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。同時也是寶貴的資源。那么，例取幾點能干什么，比如說節(jié)約土地資源、能夠高效使用城市建設(shè)用地。能夠通過以地鐵為主要交通來提高疏通效率在各大城市成為公共交通的主力軍，再有利用地下空間特性來做一些儲藏空間以及大基的礎(chǔ)能源、重要的素材儲存在地下。另外，可以減少排放、節(jié)約能源。為城市空間混合利用一體化提供非常好的空間手段增強利用聯(lián)合劑。利于地面開發(fā)空間形成、利于歷史文化遺產(chǎn)保護，這些都是磨礪地下空間作用，后面，看地下空間實屬空間看是一個復(fù)雜的據(jù)企圖，可以簡單理解一個大空間下和各種小空間、各種類型、各種功能小空間(比如有停車、儲藏、防災(zāi)、商業(yè)消防空間)。把這些空間反倒地面上來看按照地面城市運營模式管理模式是分而治之的，那么到地下一個空間內(nèi)去組織這些功能就會引來很多新的問題實施操作上跟地面相比帶來更大難度。從另外一個角度來看地下空間和地面一起組成一組一體化巨型系統(tǒng)以上兩個列子為主。他們有地下有地上在立體上形成比較大巨型。

因此，復(fù)雜的地下空間它形成多個仔細(xì)空，有仔細(xì)空形成了復(fù)雜的巨系統(tǒng)。需要我們在理念疏離一體化理念要有遠(yuǎn)期和近期相結(jié)合的理念，那在法規(guī)上要有一定法理基礎(chǔ)，相應(yīng)的法規(guī)體系能夠為地下空間合理的利用提供法律的依據(jù)。再有規(guī)劃整個結(jié)合城市整體局部非常重要技術(shù)和手段，更重要實施按照理念、按照相關(guān)法規(guī)指導(dǎo)、按照規(guī)劃的技術(shù)條件進行按部就班的實施，實施水平需要花很大力氣、需要很好的配合，其中最重要的是通過對現(xiàn)有制度改變、創(chuàng)新、突破把整個巨系統(tǒng)很難調(diào)和各個激素很好調(diào)和在一起。

所以，今天講的內(nèi)容還是機制創(chuàng)新，在目前地下空間利用層面主要的問題矛盾分析：1.在規(guī)劃里面去找根源，空間的統(tǒng)籌不夠。2.經(jīng)濟化程度不夠，是應(yīng)對上午發(fā)言的觀點，比如在空間上雖然有好的例子，但大部分空間包括已經(jīng)建成的很多地方聯(lián)通系、系統(tǒng)系、比較差的由于局部、產(chǎn)權(quán)問題很容易切斷，不方便交叉錯動從功能上還是以單一性為主。大量的地下空間幾千萬平米里面所倡導(dǎo)的中和性、復(fù)合型地下空間比例是非常小的。更多還是單一功能比如純粹停車、純粹防災(zāi)為主的空間。從環(huán)境來看對人的使用考量是不足的，舒適性、便利性包括一些設(shè)計水平不足的，在交流可能是最好最先進的東西，但常態(tài)化的工作欠缺很多。另外，在實施層面主要管理條塊分割，規(guī)劃難落實地下空間規(guī)劃設(shè)計方案，那么在逆向階段、規(guī)劃許可階段、產(chǎn)權(quán)辦理階段都有可能走通每一個城市。這個走通可能規(guī)劃，設(shè)計方案變成紙上談兵。 那么在現(xiàn)行政治體制下地下空間設(shè)計只能是委曲求全在加負(fù)重前行，很多方案就是在考別已形成東西、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和各個利益群體提出利益訴求，所以這個方案會搜手搜繳，那么即便個別方案突破機制的束縛，在情況上看大多一事一議有市長牽頭、非常重要大事件來突破，就形成特事特辦還沒有形成普遍性、普適性操作規(guī)律。怎么突破以交通為核心形成一體化地下空間利用和建設(shè)的機制。 右邊的圖是梳理一下北京2015年660公里軌道交通現(xiàn)網(wǎng)情況，對每個站分析基于對于每個站周邊土地利用的強度，基于它的客流強度5W、10W、15W的包括客流的特征是以就業(yè)為主、居住為主、其他性為主。那么考慮它是否是換乘站是不是舒寧、在考慮它站點類型、在考慮它城市發(fā)展的條件有沒有局域區(qū)，如果有的話能夠搓成軌道交通站點和周邊土地一體化應(yīng)用。如果，里面公共建設(shè)比較多，希望形成高效一體中和空間利用，通過這個工作我們解到一個結(jié)論。

再有就是規(guī)劃來看，希望形成一個空間一體化為核心的規(guī)劃體系建設(shè)和規(guī)劃編制。從左邊來看(圖)我們梳理城鄉(xiāng)歸納法作為一般歸納法的規(guī)劃體系，可以看到規(guī)劃、編制、審批、實施管理監(jiān)督檢查相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)都有很不完備。但是把地下空間跟城市規(guī)劃緊密配合融入到城市規(guī)劃里邊，也需要相應(yīng)的規(guī)劃編制國家地下空間的規(guī)范，很多城市也在積極實踐地下空間不同的編制范圍，比如北京市編制我們重點地區(qū)的地下空間控規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，通過這些標(biāo)準(zhǔn)對每個城市地下空間編制提出一致性的提高要求。此外，省際辦辦法編制按照政府政策的走，用政府規(guī)劃來實施，包括實施管理檢查制度應(yīng)該有相應(yīng)的建議，那么我們梳理下整個規(guī)劃體系，從浙江規(guī)劃來看大致把它們分為詳細(xì)規(guī)劃層面、專項項目規(guī)劃層面。 專項項目是以上2種規(guī)劃的支撐，總歸在戰(zhàn)略、目標(biāo)里做文章，其實更能夠?qū)崟r操作是我們在用的，所謂的木規(guī)。如果把地下空間內(nèi)容納入到城市控規(guī)里面來，這樣確實可以跟現(xiàn)行城市規(guī)劃管理或城市建設(shè)機制結(jié)合。如此地下空間規(guī)劃是單獨規(guī)制還是要跟城市結(jié)合編制，現(xiàn)在的做法在每個城市里有美好的實踐。不管怎么編制一定要把兩者結(jié)合起來，讓地下空間規(guī)劃編制充分跟城市規(guī)劃編制結(jié)合在一起，充分跟城市建設(shè)相融合。

在這里舉個列子，怎么已用控規(guī)為平臺做法，形成空間一體化，由此把它作為規(guī)劃設(shè)計條件，放到日常的成效建設(shè)活動里面，在這里我舉個CB例子。這CB它是在我們編制地下空間規(guī)劃時候，它其實周邊地上建設(shè)項目大部分已經(jīng)批準(zhǔn)啦。在后續(xù)編制和所謂的單獨編制地下空間規(guī)劃時候是要把周邊所有已經(jīng)批準(zhǔn)和正在批準(zhǔn)的、沒有批準(zhǔn)發(fā)生的項目整合起來，那么，咱們講過的理念、聯(lián)合也好、 整合也好和BK銜接也好創(chuàng)造舒適的地下空間也好，地下地上空間緊密結(jié)合滲透在這個方案要我們實施。

后面的圖，可以看到是一個比較完成地下步行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。具體怎么操作就是形成戶廁，具體我們告訴你怎么去做，這些我們已經(jīng)在做的方案怎么銜接，通過地下空間的設(shè)計可能會對方案進行改動，這個時候就會大量情況工作，這就是我在講的除了現(xiàn)在需要的部門以外還需要管委會起到其他的作用。

后面的平臺建設(shè)，周邊空間一體化和管控到底怎么管?這里邊我們要提出幾個問題就是地點周邊、每個量的周邊是不是都再反?？赡苡值氖欠从械目赡苁呛唵蔚陌l(fā)展，有的確實沒有的必要。第二個問題是發(fā)展的密度和模式是不一樣的是要區(qū)分的，后面的規(guī)劃是怎么去講怎么去區(qū)分，再有我們要區(qū)分沿線、周邊有沒有發(fā)展的地下空間資源在哪，判定在哪做。再有就是建立機制、接口就是把地鐵建設(shè)和周邊建設(shè)緊密結(jié)合相互促進，最后重點， 用什么方法機制保障地鐵建設(shè)和周邊的項目的建設(shè)能協(xié)調(diào)的發(fā)展起來。從目標(biāo)來看，有四條：1.抓住地鐵建設(shè)非常壞契機，高端、高效、高素質(zhì)的城市空間。 2.再有地鐵站周邊環(huán)境綜合情況，對地鐵站要判斷是否有發(fā)展的空間，并且發(fā)展強度應(yīng)該給分級的。3. 我們?yōu)橄乱粋€地鐵站設(shè)計和周邊、項目一體化設(shè)計，提出規(guī)劃依據(jù)，也就說規(guī)劃局它管理時候發(fā)出的條件。4.最后，把條件放目規(guī)里面，納入到規(guī)劃、編制、審批、建設(shè)管理當(dāng)中。那么具體怎么做，通過編制地鐵站點周邊的詳細(xì)規(guī)劃，形成一個圖則來體現(xiàn)規(guī)劃、控制領(lǐng)導(dǎo)。這些工作具體可以分析一下，第一個要規(guī)定地下空間和地鐵站它是不是要鏈接，是怎么樣優(yōu)先鏈接。第二個要規(guī)定地鐵站鏈接通道位置和范圍。再有建立周邊一體化開發(fā)的部分，還有就是對開發(fā)空間使用功能給以建議。再有可能對公共的城市用地進行部分開發(fā)，劃分這部分區(qū)域。 此外，還有優(yōu)化設(shè)計經(jīng)濟化關(guān)系。比如說：地塊鏈接，資源的設(shè)置等等之類。

舉個簡單的例子，這站我們可以看到周邊的公共設(shè)施，我們通過家園的擺放，跟周邊那些地空放資源可能銜接起來，再來是劃地這個地鐵站跟周邊的地進行開口，不能是簡單的通道?？赡苁歉蠓秶牧魍?。那么。把這個兩個角列2塊公用地和地鐵站一體化完成的規(guī)劃設(shè)計和實施，包括通道、位置這樣之后，我們會形成結(jié)論以黃色位置(圖)要求它跟地鐵站銜接、相互進行技術(shù)上的要求，那藍色區(qū)域就是希望地區(qū)當(dāng)下開發(fā)空間，它把地鐵和周邊項目僅僅聯(lián)合在一起形成一個空間也就是形成復(fù)雜巨型。然后用來圖則來指引。具體還有更詳細(xì)的工作，比如我們分析這個地域雨水位、熱地位，通過這些位置判定地區(qū)除了地鐵站以外，能夠在道路上詳細(xì)范圍，為下一步具體設(shè)計提供一個支撐，通過設(shè)計規(guī)劃提升從原來的地區(qū)規(guī)劃地區(qū)以1W5公里開發(fā)地質(zhì)，增加了2W平米。這2W平米其實不僅為了商業(yè)是讓活躍地區(qū)形成一體化應(yīng)用。

在機制現(xiàn)在可能看呢?我們把地下規(guī)章項目分成幾點：政府投資、以地鐵為核心分析還要分地鐵開發(fā)完以后的剩余空間，還有地鐵外的剩余空間。此外，還有企業(yè)投資、還有社會企業(yè)投資，這些不同的投資模式造成我們將來整個項目實施是完全不一樣的。

那么，我們通過對北京嚴(yán)重的交通問題和地下空間實踐呈現(xiàn)出四分四少特點，所謂的四分四少定律是當(dāng)日多、一向少、依靠地鐵以想得多乘坐的不少，按照政策辦理的少，按照產(chǎn)權(quán)單位和運營單位之間合作相互限制，那么我們分析原因有幾大的方面：1.缺少明確發(fā)展模式，規(guī)劃交通周邊地下空間的性質(zhì)非常特殊，它這里有工業(yè)性內(nèi)容又有尖銳性的內(nèi)容2大類。

操作類比較復(fù)雜像地鐵它可以像基礎(chǔ)設(shè)施操作，同時有些項目空間里有在開發(fā)里操作的，有政府的、社會企業(yè)投資的。在目前還沒像實施高速路明確的發(fā)展模式，所以的城市都在探索和摸索。城市變化莫測以土地政策，還沒規(guī)定目前地下規(guī)劃主體，所以無法明確地下空間使用權(quán)利，那從圖紙來看缺乏地下空間和具體的實施其責(zé)，這就很難的進行流程辦理。此外還有投資政策，比如說政府投資的補助，如果說以政府共計為主的話肯能是虧本的，那虧本的時候政府機制化，此外需要社會企業(yè)投資，我們?nèi)狈ψ兺`活機制化。此外，投資主意，管理主體制，可能有運營的、不同運營公司、不同的資產(chǎn)公司。還有池區(qū)使用業(yè)務(wù)管理，還有池區(qū)兩級的利益和責(zé)任的分?jǐn)?。包括新店和家電管理空間很多這就可能給統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)帶來非常的難度。那么此外投資主體和資產(chǎn)主體通常分一個部分。由于產(chǎn)權(quán)辦理限制，很多投資主體最后不是本資產(chǎn)所有人。所以也給投資主體信心和興趣造成了很打的壓力。別外還有一個剩擠，從剩擠來看缺少適合地下空間剩擠的實施其側(cè)，那么地下空間多它剩擠事實和監(jiān)控設(shè)施經(jīng)常的難以精確進行物理分割的。那么剩擠又要實惠三考規(guī)劃計劃分割審核部門沒有辦法審。所以經(jīng)常省級的后續(xù)問題。

那么，我們機制化來看來緩解，通過流程分析分成2鐘：1.屬于一種類似機體設(shè)施，它目前按照審批日流程進行管理的。這部分是審批制。審批制一黃色塊塊可能涉及到很多地下空間東西，可能到這個里面進行緩解和機制合作。那么社會投資是按照核準(zhǔn)投資去辦。這段黃色部分(圖)可能需要單獨來突破。從以上分析來我們有幾個重要的環(huán)節(jié)。首先繪畫條件需要把二維條件變成三維條件尤其是用來定樁。規(guī)定浴室里面，像北京部分域池需要全部域池，那么要有政策那么建立相關(guān)歸類，在多方許可證方面，如果現(xiàn)在沒有地下空間規(guī)劃和初案是無法進行規(guī)劃設(shè)計辦理的。這些都是對地下空間造成了矛盾所以環(huán)節(jié)是特別重要的環(huán)節(jié)。這些可以看到上海它對公益方式、對房地產(chǎn)登記、審批很好的規(guī)定。那廣州進一步公布下面的經(jīng)濟項目還有通過招生辦方式初案。同時廣州推廣全民規(guī)范管理體系這也是對地下空間體制疏離，提供非常好的一個作用。 在北京有一個項目有一點的常事。，比如說我們家工業(yè)交通輸入部分，經(jīng)濟商業(yè)部分合作捆綁主體、捆綁設(shè)施的辦法土地分層書的依據(jù)。是否可以組合體的項目法的人，一方面是投錢的社會企業(yè)。由此可以土地招標(biāo)質(zhì)疑，然后可以按照攝像的坐標(biāo)分層工地。

那么如此我們希望形成雙向?qū)嵭袡C制，就是政府主導(dǎo)和社會上運作的政策體系形成雙向?qū)嵭袡C制。這里邊涉及到企業(yè)管理，進行性的管理架構(gòu)重新設(shè)計，要規(guī)范內(nèi)部要建立相關(guān)流程相關(guān)政策。 在體制方面在發(fā)展中，它要辦理相關(guān)手續(xù)、資金籌措方式要有一些配合，此外建設(shè)管理、運營管理也要有相應(yīng)的機制設(shè)計。具體怎么做。下面有幾點：1. 政策機制上看，制定一系列反饋規(guī)章，建立一個協(xié)調(diào)機構(gòu)或者部分的機制。2.明確主體規(guī)劃政府主導(dǎo)項目，應(yīng)該是指定制作人代表。如果統(tǒng)籌周邊建設(shè)就要把主體權(quán)限明確目前是分散的。就這幾件事情，像三維定樁、個人發(fā)展相關(guān)信息報告，像繪畫條件應(yīng)該包含地下空間要求，那么可研預(yù)評審應(yīng)該包括2年之內(nèi)。那么土地管理里面涉及到地下空間應(yīng)該單獨出讓，應(yīng)該明確規(guī)定方式，不管空間是可分割的還是不可分割的，是激動性還是非激動性都應(yīng)該把明確什么樣的出讓什么可以協(xié)議。同時建立用地產(chǎn)權(quán)制，投資方面主要建立政府主體和市場主體并存一個附和投資模式。提高財務(wù)生存能力。對于剛才講的收益不能彌補投資的項目。如果損失話政府一定提供補助，除此之外激勵和控制并立措施，此外在建設(shè)維護方面，建設(shè)三維地下信息庫，不同的建設(shè)銜接，最后我們希望通過規(guī)劃部門技術(shù)工作，以及地鐵(圖)地鐵為主運營主體，他們運營帶動性發(fā)展。那么從市政府角度進行統(tǒng)籌，進行兼顧國土發(fā)展、紡織其他的還有渠縣屈指的政府各個部門，那么在結(jié)合地下空間編制最后形成一個具有可操作性的政策法規(guī)，理順地下空間利用實施機制。