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淺析縣級煙葉生產(chǎn)基礎設施建設水利配套工程項目管理

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為切實保障煙葉生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，加強煙葉生產(chǎn)基礎設施建設工作，2005年國家煙草專賣局印發(fā)了《全國煙葉生產(chǎn)基礎設施建設實施方案》，煙葉生產(chǎn)基礎設施建設以煙水配套工程和集約化烘烤工程為主，適當考慮田間道路工程、煙田整治、土壤改良和其它方面。其中煙水配套工程以建設小水窖、小水池、小塘壩、機（水）井以及配套溝渠、管網(wǎng)為工作重點，保證基本煙田灌排需要。煙草基礎設施建設中的水利配套項目已基本完成技術(shù)難度低小水窖、小水池和小管網(wǎng)工程，逐漸向有一定技術(shù)難度的小塘壩、調(diào)洪排水渠、提灌站和大規(guī)模成片管網(wǎng)項目發(fā)展。昭通市已實施煙葉生產(chǎn)基礎設施建設多年，但部分縣（區(qū)）政府、部門、基礎辦、煙草公司已對基礎設施建設項目普遍表現(xiàn)出厭戰(zhàn)情緒，工作不積極、不主動，個人覺得是由于工程建設管理中存在項目法人不明確，各級控制項目指標多次統(tǒng)一、苛求數(shù)字從一而終，工程委托建設、驗收手續(xù)、要求、程序繁雜，指令性政策和要求滯后于工程建設過程等等原因造成的。 1.水利配套工程項目管理現(xiàn)狀 工程建設管理中的項目法人不明確。以2008年項目建設過程合同簽訂為例，某區(qū)水利配套工程項目實施中，管網(wǎng)、水池等項目由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與施工單位、監(jiān)理單位等簽訂相應合同，同年度內(nèi)技術(shù)難度稍大的主干渠委托水利局組織實施，由水利局與施工單位、監(jiān)理單位等簽訂相應合同。某縣水利配套工程項目實施中，與施工單位、監(jiān)理單位簽訂合同的縣政府成立的建設指揮部，該指揮部主要負責人為相關部門領導兼任，而資金管理由縣煙草公司按國家煙草局和省煙草局要求進行管理。某縣涉項村委會委托縣基礎辦招標，委托煙草公司負責簽訂施工合同（省級復驗時不允許此操作），縣基礎辦又行文成立以村委會為主的工程項目組，項目組行使項目建設業(yè)主的有關權(quán)利。某縣提灌站和管網(wǎng)項目，招標人是經(jīng)村委會委托后的縣煙草公司，與施工單位和監(jiān)理單位簽訂相關合同的是項目區(qū)的三個村委會。從上述情況看，貌似工程管理多元化、多樣化、管理細化，而這些甲方與真正意義上的建設管理項目法人差之較遠。而在項目實施過程中，煙草行業(yè)各類文件要求和實際操作時，均要求進行招標投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制，而“四制”中的項目法人責任制卻被淡化和弱化。 項目法人是項目建設的責任主體，對項目建設的工程質(zhì)量、工程進度、資金管理和生產(chǎn)安全負總責，并對項目主管部門負責。煙草行業(yè)文件規(guī)定項目管理是項目業(yè)主方、組織方、施工方對項目進行規(guī)劃、實施、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、驗收、管護等全過程的管理，以實現(xiàn)項目預期的進度、質(zhì)量和資金安全。項目組為煙農(nóng)、村民小組或村委會是項目的受益者和產(chǎn)權(quán)所有者，即業(yè)主方（跨村的項目由受益村共同組織項目組）。組織方為指組織項目管理的煙草部門和地方人民政府有關職能部門。煙農(nóng)、村委員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基礎辦和縣區(qū)煙草公司，看似強化建設管理，但誰是真正的建設項目法人沒有準確定位。 一些煙葉生產(chǎn)基礎設施建設參加人員對工程建設中的質(zhì)量監(jiān)督、施工監(jiān)理、質(zhì)量檢測概念不清。比如在省級下發(fā)的2008年度實施意見中對質(zhì)量監(jiān)督要求是，“為保證建設質(zhì)量，項目建設主體、項目組、施工單位、工程監(jiān)理單位、煙草企業(yè)應加強項目的質(zhì)量監(jiān)督管理工作，對存在問題必須整改完善。工程完工后，項目建設主體、項目組、施工單位、工程監(jiān)理單位、基礎辦負責人、煙草企業(yè)領導共同簽字確認出具工程質(zhì)量報告，質(zhì)量報告應含工程質(zhì)量檢測的相關內(nèi)容。除煙農(nóng)自建項目外，應由煙草企業(yè)聘請具有相應資質(zhì)的工程監(jiān)理單位對工程進行監(jiān)理，建設資金在50萬元（含50萬元）以上的項目，按工程項目出具監(jiān)理報告；低于50萬元的，出具匯總監(jiān)理報告。” 終驗級別較高，事后審計專業(yè)化問題較多。當年項目要求當年完工驗收，項目驗收在參建單位驗收后，還要經(jīng)歷一是縣級驗收、二是市級復驗、三是省級復驗、最后還有國家局復驗，各縣是否合格由國家局驗收本省后的結(jié)論確定，終驗級別較高，以及驗收次數(shù)多、時間長，至使縣級部門總是在多次接受檢查、審計和整改。2009年7月，省煙草公司派出的會計師事務所對全市各縣區(qū)2007年度、2008年度項目進行全面審計，事務所對某縣2007年度的專項審計復查反饋情況中包括：縣公司對某項目進行邀請招標不具備招標人條件，某管網(wǎng)工程未按照《水利水電工程施工合同和招標文件示范文本》編制招標文件，未見評標報告等，而工程建設主體是煙農(nóng)、村委會或者項目組，所有規(guī)劃、招投標、合同、驗收及結(jié)算等資料全部存檔在縣級公司，縣級公司多數(shù)人員對這些較為專業(yè)的問題看都看不，多數(shù)問題和整改要求落實不了，存在整而不改現(xiàn)象。 在進行某工程規(guī)劃階段中，上級煙草部門通知要求縣區(qū)必須按工程結(jié)算數(shù)進行煙草行業(yè)補貼金額計算。這完全是對工程建設過程中，特別是水利工程中的估算、概算、預算、結(jié)算和決算等概念不清造成的工作上被動和難以開展。同時，煙草行業(yè)搞基礎設施建設的部分人員和專家，也不理解建筑工程概預算時的其他直接費、現(xiàn)場經(jīng)費、間接費、企業(yè)利潤，以及其他費用為項目建設過程中發(fā)生的項目規(guī)劃、論證、勘探、設計、咨詢、工程監(jiān)理、審計、管理等費用概念，將這些費用與企業(yè)財務管理中的一些費用相混淆。甚至各項目的年度規(guī)劃和年度實施方案中的各項資金和工程件數(shù)等項目指標苛求數(shù)字既要多次統(tǒng)一又要從一而終，不允許有任何改變。 根據(jù)縣級煙葉生產(chǎn)基礎設施建設水利配套工程項目管理中的各種現(xiàn)狀，筆者接觸該類工作時間雖不長，但以筆者對工程建設特別是水利工程建設的認識和理解，認為煙葉生產(chǎn)基礎設施建設水利配套工程項目管理有待改進和完善的還有一些具體問題。 2.需要解決的幾個問題 2.1 明確工程建設意義的項目法人和主要職責 工程建設中的項目法人和企業(yè)法人是有著本質(zhì)上的區(qū)別的。項目法人是項目建設的責任主體，對項目建設的工程質(zhì)量、工程進度、資金管理和生產(chǎn)安全負總責，并對項目主管單位負責。企業(yè)法人是具有國家規(guī)定的獨立財產(chǎn)，有健全的組織機構(gòu)、組織章程和固定場所，能夠獨立承擔民事責任、享有民事權(quán)利和承擔民事義務的經(jīng)濟組織。從國家局文件中要求的由縣級公司確定監(jiān)理單位和施工單位來看，應該由縣級煙草公司擔任工程建設中的項目法人，是項目建設的責任主體。或者改由縣基礎辦承擔項目法人職責，但縣級煙草公司必須補充人員和負責人到基礎辦全程參加整個基礎設施建設。 項目法人在建設階段的主要職責是：組織初步設計文件的編制、審核、申報等工作。按照基本建設程序和批準的建設規(guī)模、內(nèi)容、標準組織工程建設。根據(jù)工程建設需要組建現(xiàn)場管理機構(gòu)并負責任免其主要行政及技術(shù)、財務負責人。負責辦理工程質(zhì)量監(jiān)督、工程報建和主體工程開工報告報批手續(xù)。負責與項目所在地地方人民政府及有關部門協(xié)調(diào)解決好工程建設外部條件。依法對工程項目的勘察、設計、監(jiān)理、施工和材料及設備等組織招標，并簽訂有關合同。組織編制、審核、上報項目年度建設計劃，落實年度工程建設資金，嚴格按照概算控制工程投資，用好、管好建設資金。負責監(jiān)督檢查現(xiàn)場管理機構(gòu)建設管理情況，包括工程投資、工期、質(zhì)量、生產(chǎn)安全和工程建設責任制情況等。負責組織制訂、上報在建工程度汛計劃、相應的安全度汛措施，并對在建工程安全度汛負責。負責組織編制竣工決算。負責按照有關驗收規(guī)程組織或參與驗收工作。負責工程檔案資料的管理，包括對各參建單位所形成檔案資料的收集、整理、歸檔工作進行監(jiān)督、檢查。 2.2 弄清工程建設參建各方關系 工程建設參建各方，項目法人是項目建設的責任主體，項目法人通過采取招投標方法等確定設計單位、施工單位、監(jiān)理單位和質(zhì)量檢測單位，并分別與這些部門簽訂相應的合同和協(xié)議，明確各方在本項目建設中的責任和義務。設計單位按合同內(nèi)容履行職責，主要完成工程設計報告的編制和圖紙繪制等工作。施工單位負責組織完成合同范圍內(nèi)建設施工任務。監(jiān)理單位按合同授權(quán)范圍履行工程監(jiān)理職責，主要是進行“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”工作。質(zhì)量檢測單位按合同約定，主要承擔工程質(zhì)量檢測任務。項目法人與質(zhì)量監(jiān)督單位簽訂協(xié)議，上述各參建單位都要受質(zhì)量監(jiān)督單位的強制監(jiān)督，主要是對參建單位資質(zhì)、人員持證和質(zhì)量標準執(zhí)行情況等進行監(jiān)督。各方關系示意見圖1。 特別要注意的是質(zhì)量監(jiān)督、施工監(jiān)理和質(zhì)量檢測是不同的概念。質(zhì)量監(jiān)督是一種強制的政府行為，由政府成立的質(zhì)量監(jiān)督部門負責，主要是檢查參建各單位和人員資質(zhì)，工程建設程序、質(zhì)量標準、操作規(guī)程和安全管理等不得低于國家和行業(yè)現(xiàn)行標準要求。施工監(jiān)理是一種社會性的行為，由有資質(zhì)的監(jiān)理單位負責，主要是按合同授權(quán)，負責工程質(zhì)量、進度、投資控制，合同、信息、安全管理，協(xié)調(diào)各方關系。質(zhì)量檢測是用試驗數(shù)據(jù)評判原材料、各類取樣試件是否符合國家和行業(yè)標準要求，此處的質(zhì)量檢測與施工單位內(nèi)部對原材料和各類試件進行的檢測也是有區(qū)別的。 圖1 工程建設項目管理參建各方關系示意圖 2.3 了解工程造價的各個階段和相關費率概念 根據(jù)基本建設程序的規(guī)定，在工程的不同建設階段，要編制相應的工程造價，主要有以下幾個階段：投資估算、設計概算、施工圖預算、竣工結(jié)算和竣工決算等。投資估算是指在項目建議書階段、可行性研究階段對建設工程造價的預測，主要是根據(jù)估算指標、概算指標或類似工程的預決算進行編制。設計概算是指在初步設計階段，設計單位為確定擬建基本建設項目所需的投資額或費用而編制的工程造價文件。施工圖預算是指在施工圖設計階段，根據(jù)施工圖紙、施工組織設計、國家頒布的預算定額和工程量計算規(guī)則、地區(qū)材料預算價格、施工管理費標準、計劃利潤率、稅金等，計算每項工程所需人力、物力和投資額的文件?？⒐そY(jié)算是施工單位與建設單位對承建工程項目的最終結(jié)算（施工過程中的結(jié)算屬于中間結(jié)算）。竣工決算是指建設單位項目全部完工后，在工程竣工驗收階段，由建設單位編制的從項目籌建到建成投資全部費用的技術(shù)經(jīng)濟文件。建設程序與概（預）算關系見圖2。  

 

  竣工結(jié)算和竣工決算是完全不同的兩個概念。其主要區(qū)別在于：一是范圍不同，竣工結(jié)算的范圍只是承建工程項目，是基本建設的局部，而竣工決算的范圍是基本建設的整體；二是成本不同，竣工結(jié)算只是承包合同范圍內(nèi)的成本，而竣工決算是完整的成本，它還要計工程建設的其他費用、臨時費用、建設期還貸利息等工程成本和費用。[1] 項目概預算中的設計概算和施工圖預算，在編制年度基本建設計劃，確定工程造價，評價設計方案，簽訂工程合同，銀行據(jù)以進行撥款、貸款和竣工結(jié)算等方面有著共同的作用，都是業(yè)主對基本建設進行科學管理和監(jiān)督的有效手段，在編制方法上也有相似之處。但由于二者的編制時間、依據(jù)和要求不同，它們還是有區(qū)別的。 同時，水利工程概預算規(guī)定中所列的其他直接費、現(xiàn)場經(jīng)費和間接費是建筑工程中的費用，在施工單價中反映。而項目規(guī)劃、論證、勘探、設計、咨詢、工程監(jiān)理、審計、管理等費用，是項目建設過程中發(fā)生的費用。 3.結(jié)論和建議 通過對上述問題的分析，個人認為在煙葉生產(chǎn)基礎設施建設水利配套工程項目管理中，用煙草行業(yè)理想的卷煙車間內(nèi)生產(chǎn)成本控制理念來進行水利配套工程建設管理，是很不實際的。應該結(jié)合工程建設管理實際做到以下幾點。 ⑴遵循工程建設管理基本原則，做好“四制”建設中的項目法人建設，并真正落實“項目法人責任制、招標投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制”。 ⑵在建設管理過程中，充分掌握參建各方關系，通過合同明確參建各方權(quán)力和義務。 ⑶宜參照相關行業(yè)標準，明確規(guī)劃報告和實施方案要對應行業(yè)建設程序的可研、初設還是哪個階段。 ⑷項目決策和管理層，應了解工程造價各階段特點，結(jié)合行業(yè)特色，綜合掌握工程各階段情況。 ⑸宜以年度項目為基礎，開展工程結(jié)算和決算工作，決算時充分計入從項目籌建到建成投資全部費用。
發(fā)布：2007-07-28 10:55    編輯：泛普軟件 · xiaona    [打印此頁]    [關閉]
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